第5页 团体和个人行为的准则或指南。其表达形式有法律规范、行政命令、 政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等”①。陈 庆云先生也认为：“公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会 公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准 则。”②高斌和张国福先生曾将政策界定为准则、规范、原则的综合 体，他们在《经济政策导论》中指出：“政策是政党或国家政权为实 现自己的纲领、路线和目标而制定的行为政策，是政党或国家政权为 实现自己的纲领、路线和目标而制定的行为准则、规范和指导原 则。”台湾学者伍启元先生也认为：“公共政策是政府所采取对公私 行动的指引。”④ (5)政策既是一种行为准则，也是一种行为措施或行为过程。 日本经济政策学家后藤昭八郎在其《经济政策的基础理论》一书中 曾这样定义政策：所谓“政策既是政策主体用某些方法去有意识地 改变客体，也可以说是想要实现某种目标的指针”⑤。大陆学者孙光 先生认为“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动 准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过 程。”陈振明先生也把公共政策界定为“国家执政党及其他政治团体 在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行 动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方 法、条例等的总称”®。 综合以上五种观点，我们认为所谓政策或公共政策（任何政策 都不是针对某个私人而设置的)是指执掌公共权力的国家机构或其 他社会公共权威组织在特定历史时期，为实现一定的政治、经济、文 ①张金马主编：《政策科学导论》，中国人民大学出版社1992年版，第20页。 ②陈庆云著：《公共致策分析》，中国经济出版社1996年版，第9页。 ③参见高斌、张国福著：《经济政策导论》，经济科学出版社1993年版，第1页。 ④伍启元著：《公共政策》，香港商务印书馆1989年版，第4页。 ⑤转引周炼石、张祖国著：《经济政策学》，重庆出版社1991年版，第1页。 ⑥参见朱崇实、陈振明著：《公共政策》，中国人民大学出版社1999年瓶，第2页
第 5 页 团体和个人行为的准则或指南。其表达形式有法律规范、行政命令、 政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等” 。陈 庆云先生也认为：“公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会 公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准 则。” 高斌和张国福先生曾将政策界定为准则、规范、原则的综合 体，他们在《经济政策导论》中指出：“政策是政党或国家政权为实 现自己的纲领、路线和目标而制定的行为政策，是政党或国家政权为 实现自己的纲领、路线和目标而制定的行为准则、规范和指导原 则 。” 台湾学者伍启元先生也认为：“公共政策是政府所采取对公私 行动的指引。” ）政策既是一种行为准则，也是一种行为措施或行为过程。 日本经济政策学家后藤昭八郎在其《经济政策的基础理论》一书中 曾这样定义政策：所谓“政策既是政策主体用某些方法去有意识地 改变客体，也可以说是想要实现某种目标的指针” 。大陆学者孙光 先生认为“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动 准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过 程。”陈振明先生也把公共政策界定为“国家执政党及其他政治团体 在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行 动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方 法、条例等的总称” 。 综合以上五种观点，我们认为所谓政策或公共政策（任何政策 都不是针对某个私人而设置的）是指执掌公共权力的国家机构或其 他社会公共权威组织在特定历史时期，为实现一定的政治、经济、文 ①张金马主编：《政策科学导论》，中国人民大学出版社 年版，第 页 。 陈庆云著：《公共政策分析》，中国经济出版社 年版，第 页。 ③参见高斌、张国福著：《经济政策导论》，经济科学出版社 年版，第 页 。 ④伍启元著：《公共政策》，香港商务印书馆 年版，第 页。 ⑤转引周炼石、张祖国著：《经济政策学》，重庆出版社 年版，第 页 。 参见朱崇实、陈振明著：《公共政策》，中国人民大学出版社 年版，第 页
第6页 化目标而制定的行为准则和实施方案，它由一系列法律法规、行政命 令、会议决议文件、明文条例等各种表达执掌公共权力的国家机构或 社会公共权威组织的某种特定意图的行动方案组成。 1.1.2政策过程的一般描述 政策过程是由一系列的功能环节或阶段所构成的。叶海卡·德洛 尔在《公共政策制定检讨》一书中将政策过程分为四个阶段，十八 个环节：(1)元政策制定阶段，即对制定政策的策略进行分析，包 括处理实在、处理问题、调查和开发资源、设计和评价政策系统、确 认问题、价值和资源、决策政策战略等七个环节：(2)政策制定阶 段，包括资源的细分、按优先顺序建立操作目标、按优先顺序确立其 他一系列的主要价值、准备一组方案、比较各种方案的预测结果并选 择最好的一个、评估这个最优的方案并确定其好坏等七个环节：(3) 后政策制定阶段，包括发起政策执行、政策的实际执行、执行后的评 估三个环节：(4)反馈阶段一多层面联结所有阶段的交流与反馈。 拉斯韦尔在《决策过程》这一论著中将政策过程的功能活动划分为 如下七个范畴，即情报、建议、规定、行使、评估和终止。琼斯在 《公共政策研究导论》一书中将政策过程看作由如下十一个功能环节 或阶段所构成，即感知或定义、汇集或加总、组织、表达、确立议 程、方案形式、合法化、预算、执行、评估、调整或终结。安德森在 《公共决策》一书中则将政策过程的功能活动划分为如下五个环节： 问题的形成、政策方案的制定、方案的通过、政策的实施和政策的评 估。① 参考国外学者的看法，结合我国的政策实践情况，我们将政策系 统的运行看作是由政策制定，政策实施，政策监督、控制与调整，政 ①参见[美]詹姆斯·E·安德森著，唐亮译：《公共决策》，华夏出版社1990年 版，第31页
第 6 页 化目标而制定的行为准则和实施方案，它由一系列法律法规、行政命 令、会议决议文件、明文条例等各种表达执掌公共权力的国家机构或 社会公共权威组织的某种特定意图的行动方案组成。 政策过程的一般描述 政策过程是由一系列的功能环节或阶段所构成的。叶海卡 德洛 尔在《公共政策制定检讨》一书中将政策过程分为四个阶段，十八 个环节： 元政策制定阶段，即对制定政策的策略进行分析，包 括处理实在、处理问题、调查和开发资源、设计和评价政策系统、确 认问题、价值和资源、决策政策战略等七个环节； 政策制定阶 段，包括资源的细分、按优先顺序建立操作目标、按优先顺序确立其 他一系列的主要价值、准备一组方案、比较各种方案的预测结果并选 择最好的一个、评估这个最优的方案并确定其好坏等七个环节； 后政策制定阶段，包括发起政策执行、政策的实际执行、执行后的评 估三个环节； 反馈阶段 多层面联结所有阶段的交流与反馈。 拉斯韦尔在《决策过程》这一论著中将政策过程的功能活动划分为 如下七个范畴，即情报、建议、规定、行使、评估和终止。琼斯在 《公共政策研究导论》一书中将政策过程看作由如下十一个功能环节 或阶段所构成，即感知或定义、汇集或加总、组织、表达、确立议 程、方案形式、合法化、预算、执行、评估、调整或终结。安德森在 《公共决策》一书中则将政策过程的功能活动划分为如下五个环节： 问题的形成、政策方案的制定、方案的通过、政策的实施和政策的评 估。 参考国外学者的看法，结合我国的政策实践情况，我们将政策系 统的运行看作是由政策制定，政策实施，政策监督、控制与调整，政 ① 参 见 ［ 美 ］ 詹 姆 斯 安德森著，唐亮译：《公共决策》，华夏出版社 年 版，第 页
第7页 策终结以及政策评估与效益等五个功能活动环节所组成的过程，这些 环节构成一个政策周期。其中，政策制定着重研究政策决策的影响因 素、体制与模式、原则、依据和程序。政策的实施主要研究实施的影 响因素、方法步骤和原则要求。政策的监督控制与调整着重研究政策 的严肃性与灵活性、政策的评估、控制与监督。从而实现政策过程的 科学化、民主化与法制化。 (1)政策制定—从发现问题到政策方案的出台的一系列功能 活动环节所组成的过程，包括建立议程、界定问题、设计方案、预测 结果、比较和抉择方案以及方案的合法化等环节。 (2)政策执行或实施将政策方案付诸实践，解决实际政策 问题的过程，也就是将政策理想转变为政策现实的过程，包括政策宣 传、政策分解、组织和物质准备、政策实验以及指挥、沟通、协调等 功能活动环节。 (3)政策监督、控制与调整一一一为达到政策方案的预期目标， 避免政策失误而对政策过程尤其是执行阶段的监督和控制，以保证政 策的权威性和严肃性，包括监督、控制和调整等功能活动环节。 (4)政策终结指在政策执行并加以认真评估后，发现该政 策的使命已经完成，政策已过时，不必要或不起作用，采取措施予以 结束的过程或行为。 (5)政策评估与效益—指依据一定的标准和程序，对政策的 效果作出判断，确定某项政策的效果、效益及优劣，并弄清政策的成 功或失败的原因、经验和教训的活动，包括制定评估方案、收集和分 析评估信息、处理评估结果、撰写评估报告、编制政策文件等环节。 1.1.3政策制定的民主化、科学化：政策执行的基 础条件 政策制定的民主化是指在作出公共政策尤其是重大政策过程中要 经过咨询、论证、协商、听证、审议及集体讨论等环节，这是保证政
第 7 页 策终结以及政策评估与效益等五个功能活动环节所组成的过程，这些 环节构成一个政策周期。其中，政策制定着重研究政策决策的影响因 素、体制与模式、原则、依据和程序。政策的实施主要研究实施的影 响因素、方法步骤和原则要求。政策的监督控制与调整着重研究政策 的严肃性与灵活性、政策的评估、控制与监督。从而实现政策过程的 科学化、民主化与法制化。 政策制定 从发现问题到政策方案的出台的一系列功能 活动环节所组成的过程，包括建立议程、界定问题、设计方案、预测 结果、比较和抉择方案以及方案的合法化等环节。 ）政策执行或实施 将政策方案付诸实践，解决实际政策 问题的过程，也就是将政策理想转变为政策现实的过程，包括政策宣 传、政策分解、组织和物质准备、政策实验以及指挥、沟通、协调等 功能活动环节。 ）政策监督、控制与调整 为达到政策方案的预期目标， 避免政策失误而对政策过程尤其是执行阶段的监督和控制，以保证政 策的权威性和严肃性，包括监督、控制和调整等功能活动环节。 ）政策终结 指在政策执行并加以认真评估后，发现该政 策的使命已经完成，政策已过时，不必要或不起作用，采取措施予以 结束的过程或行为。 ）政策评估与效益 指依据一定的标准和程序，对政策的 效果作出判断，确定某项政策的效果、效益及优劣，并弄清政策的成 功或失败的原因、经验和教训的活动，包括制定评估方案、收集和分 析评估信息、处理评估结果、撰写评估报告、编制政策文件等环节。 政策制定的民主化、科学化：政策执行的基 础条件 政策制定的民主化是指在作出公共政策尤其是重大政策过程中要 经过咨询、论证、协商、听证、审议及集体讨论等环节，这是保证政
第8页 策科学、有效的必然要求。在现代社会，政策制定的民主化是政治民 主化、现代化的一个主要方面。而政策制定的科学化是指用科学的观 点、程序、方法、工具及手段进行决策。政策制定的民主化又与科学 化密不可分，政策制定的科学化是政策制定民主化的目标，政策制定 民主化是政策制定科学化的保证。政策制定的民主化和科学化是现代 公共政策制定中的一个重要的价值取向，它追求社会公正，强调公民 参与。民主化和科学化的政策制定是政策执行的一个重要基础条件， 在某种意义上，它决定着政策执行的成败。 一、政策制定民主化、科学化的基本原则 作为公共政策制定过程中所必须遵循的基本原则，民主化和科学 化原则体现着行政活动的诸多规律和内在联系，决定着公共政策活动 的基本方式和方法，促使政策制定活动沿着正确的途径进行。其主要 内容有： (一)信息原则 信息是政策民主化、科学化的基础。古语云：知己知彼，方能百 战不殆。行政领导要做到胸有成竹，运筹帷幄，就要通过各种渠道尽 量多的收集各方面的信息，做善于捕捉信息的千里眼和顺风耳，使决 策有据可依。从信息的角度来说，行政领导决策的过程就是获取、加 工、传递和利用信息的过程。实践证明，有无信息意识，能否及时获 取信息和充分利用信息，己成为衡量行政领导者水平高低的重要标志 之一。尤其是在我国加入WT0后，经济竞争、人才竞争、知识竞争 将异常激烈，要保证行政决策的正确性，实现决策民主化、科学化， 信息的作用显得更加重要。凡具有远见卓识的行政领导者无不把能否 及时获取信息和充分利用信息放到至关重要的位置上予以高度重视。 信息是进行行政决策的先决条件，是控制决策的依据，又是检验决策 正确与否的尺度。行政决策是从发现问题开始的，而行政领导要想发 现问题，必须通过各种渠道，采取各种方式，获取足够的信息，从信 息中发现问题。发现问题的过程，就是获取信息的过程。为了解决问
第 8 页 策科学、有效的必然要求。在现代社会，政策制定的民主化是政治民 主化、现代化的一个主要方面。而政策制定的科学化是指用科学的观 点、程序、方法、工具及手段进行决策。政策制定的民主化又与科学 化密不可分，政策制定的科学化是政策制定民主化的目标，政策制定 民主化是政策制定科学化的保证。政策制定的民主化和科学化是现代 公共政策制定中的一个重要的价值取向，它追求社会公正，强调公民 参与。民主化和科学化的政策制定是政策执行的一个重要基础条件， 在某种意义上，它决定着政策执行的成败。 一、政策制定民主化、科学化的基本原则 作为公共政策制定过程中所必须遵循的基本原则，民主化和科学 化原则体现着行政活动的诸多规律和内在联系，决定着公共政策活动 的基本方式和方法，促使政策制定活动沿着正确的途径进行。其主要 内容有： （ 一 ）信 息 原 则 信息是政策民主化、科学化的基础。古语云：知己知彼，方能百 战不殆。行政领导要做到胸有成竹，运筹帷幄，就要通过各种渠道尽 量多的收集各方面的信息，做善于捕捉信息的千里眼和顺风耳，使决 策有据可依。从信息的角度来说，行政领导决策的过程就是获取、加 工、传递和利用信息的过程。实践证明，有无信息意识，能否及时获 取信息和充分利用信息，已成为衡量行政领导者水平高低的重要标志 之一。尤其是在我国加入 后，经济竞争、人才竞争、知识竞争 将异常激烈，要保证行政决策的正确性，实现决策民主化、科学化， 信息的作用显得更加重要。凡具有远见卓识的行政领导者无不把能否 及时获取信息和充分利用信息放到至关重要的位置上予以高度重视。 信息是进行行政决策的先决条件，是控制决策的依据，又是检验决策 正确与否的尺度。行政决策是从发现问题开始的，而行政领导要想发 现问题，必须通过各种渠道，采取各种方式，获取足够的信息，从信 息中发现问题。发现问题的过程，就是获取信息的过程。为了解决问
第9页 题，行政领导需要确定决策目标，而决策目标的确立，也是在大量信 息的基础上进行预测、分析之后确定的。同样，决策方案的制定、优 选，也都是在掌握足够信息的基础上进行的。当决策方案确定后进行 实施时，行政领导者更需要依靠信息反馈，掌握决策过程中的具体情 况，以便控制决策的实施，或对决策及时修正、调整，保证决策目标 的实现。由此看出，信息贯穿于决策全过程。所以，行政领导要实现 决策民主化、科学化，必须牢固树立信息观念，必须掌握准确、可 靠、全面、系统的信息，并进行系统的归纳、整理、比较、选择，才 能达到目的。 (二)可行原则 即决策的方案要符合实际，要考虑实施决策过程中的人、财、物 等主要因素，要便于决策方案的顺利实施，实施后能带来较好的社会 效益和经济效益，有助于促进两个文明建设的发展。当前，行政决策 中的最大的误区之一，就是相互攀比，贪大喜功，缺乏可行性论证， 只强调需要，不考虑可能：只强调有利因素，不考虑不利因素和失败 的风险，如大建开发区，结果开发区内无商家进入，有如荒草之地， 造成国家土地资源的极大浪费和财物的损失。要使决策可行，在制定 决策时，必须坚持实事求是的路线，必须从实际出发，认真研究主观 和客观两方面的有利因素和不利因素，分析发展过程中可能产生的种 种变化，预测决策实施后在政治、经济、社会、道德等方面的影响后 果。因此，要认真开展调查研究，反复分析利弊，广泛讨论，科学论 证，慎重评估，只有这样，作出的决策才是可行的。 (三)择优原则 即从多种决策方案中，选择其中最佳方案。择优原则是推进决策 民主化的具体体现。科学决策，特别是重大战略性决策，必须提供选 择的方案。决策是一种“判断”，而进行判断，则首先必须有两项以 上的方案。如果说一项判断可以斩钉截铁地定其“是”与“非”，那 也不成为判断了。唯有在多项方案中，作深入细致的分析研究才能有
第 9 页 题，行政领导需要确定决策目标，而决策目标的确立，也是在大量信 息的基础上进行预测、分析之后确定的。同样，决策方案的制定、优 选，也都是在掌握足够信息的基础上进行的。当决策方案确定后进行 实施时，行政领导者更需要依靠信息反馈，掌握决策过程中的具体情 况，以便控制决策的实施，或对决策及时修正、调整，保证决策目标 的实现。由此看出，信息贯穿于决策全过程。所以，行政领导要实现 决策民主化、科学化，必须牢固树立信息观念，必须掌握准确、可 靠、全面、系统的信息，并进行系统的归纳、整理、比较、选择，才 能达到目的。 （ 二 ）可 行 原 则 即决策的方案要符合实际，要考虑实施决策过程中的人、财、物 等主要因素，要便于决策方案的顺利实施，实施后能带来较好的社会 效益和经济效益，有助于促进两个文明建设的发展。当前，行政决策 中的最大的误区之一，就是相互攀比，贪大喜功，缺乏可行性论证， 只强调需要，不考虑可能；只强调有利因素，不考虑不利因素和失败 的风险，如大建开发区，结果开发区内无商家进入，有如荒草之地， 造成国家土地资源的极大浪费和财物的损失。要使决策可行，在制定 决策时，必须坚持实事求是的路线，必须从实际出发，认真研究主观 和客观两方面的有利因素和不利因素，分析发展过程中可能产生的种 种变化，预测决策实施后在政治、经济、社会、道德等方面的影响后 果。因此，要认真开展调查研究，反复分析利弊，广泛讨论，科学论 证，慎重评估，只有这样，作出的决策才是可行的。 （ 三 ）择 优 原 则 即从多种决策方案中，选择其中最佳方案。择优原则是推进决策 民主化的具体体现。科学决策，特别是重大战略性决策，必须提供选 择的方案。决策是一种“判断”，而进行判断，则首先必须有两项以 上的方案。如果说一项判断可以斩钉截铁地定其“是”与“非”，那 也不成为判断了。唯有在多项方案中，作深入细致的分析研究才能有