目央《《 9.2监督制度/305 9.2.1增强政策执行活动的透明度/306 9.2.2保证专门监督机构的独立地位/307 9.2.3强化国家权力机关的监督职能/310 9.2.4落实和完善各项社会监督制度/312 9.3行政公开制度/314 9.3.1行政公开及其涵义/315 9.3.2我国行政公开制度的缺陷/319 9.3.3完善我国行政公开制度的构想/321 9.3.4尽快制定《行政公开法》/325 9.4决策听证制度/327 9.4.1听证在政策过程中的作用/328 9.4.2我国目前决策听证制度存在的问题/330 9.4.3建立决策听证制度的设想/333 9.5政策评估制度/336 9.5.1政策评估的含义以及对政策执行的意义/336 9.5.2我国目前政策评估的现状/337 9.5.3完善政策评估制度的途径/341 9.6干部管理制度/346 9.6.1健全行政责任制/346 9.6.2落实民主任用制/351 7
第1页 1 导论
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第2页 政府作为权威性的社会公共权力主体，对社会公共事务管理的主 要手段和方式是公共政策。换言之，公共政策是政府管理国家和社会 公共事务的主要手段，事关国家经济和社会发展的全局。作为一个动 态的行为过程，公共政策包括制定和执行公共政策等若干逻辑阶段， 其中政策的执行作为公共政策主体将公共政策付诸实施的实践过程， 是政府公共管理活动的中心环节，是实现政策目标最直接、最重要、 最经常的活动，从根本上决定了政策问题能否解决、政策方案能否实 现以及解决和实现的程度和范围。 应该说，对公共政策的研究在我国古而有之，但把公共政策作为 科学的研究对象并形成一门学科，在我国还起步不久。对公共政策执 行的研究更显得薄弱，因此加强对公共政策特别是公共政策执行的研 究，就成为一个重大而紧迫的课题。 1.1政策与政策过程 从静态的角度看，政策主要由政策主体与政策客体等部分构成， 从动态的角度看，政策则是表现为由政策主体与政策客体相互联系和 相互作用而形成的运行过程。其中政策制定和政策执行是两大基本环 节，两者相辅相成，缺一不可，存在着极其密切的关系。要动态地分 析政策的过程，首先应了解政策的内涵。 1.1.1政策的内涵 “政策”是现代社会最常见的政治现象之一，是现代人在议论国 家大事时经常使用的一个词。根据《现代汉语词典》的解释，“所谓 政策，是指国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行为准
第 2 页 政府作为权威性的社会公共权力主体，对社会公共事务管理的主 要手段和方式是公共政策。换言之，公共政策是政府管理国家和社会 公共事务的主要手段，事关国家经济和社会发展的全局。作为一个动 态的行为过程，公共政策包括制定和执行公共政策等若干逻辑阶段， 其中政策的执行作为公共政策主体将公共政策付诸实施的实践过程， 是政府公共管理活动的中心环节，是实现政策目标最直接、最重要、 最经常的活动，从根本上决定了政策问题能否解决、政策方案能否实 现以及解决和实现的程度和范围。 应该说，对公共政策的研究在我国古而有之，但把公共政策作为 科学的研究对象并形成一门学科，在我国还起步不久。对公共政策执 行的研究更显得薄弱，因此加强对公共政策特别是公共政策执行的研 究，就成为一个重大而紧迫的课题。 政策与政策过程 从静态的角度看，政策主要由政策主体与政策客体等部分构成， 从动态的角度看，政策则是表现为由政策主体与政策客体相互联系和 相互作用而形成的运行过程。其中政策制定和政策执行是两大基本环 节，两者相辅相成，缺一不可，存在着极其密切的关系。要动态地分 析政策的过程，首先应了解政策的内涵。 政策的内涵 “政策”是现代社会最常见的政治现象之一，是现代人在议论国 家大事时经常使用的一个词。根据《现代汉语词典》的解释，“所谓 政策，是指国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行为准
第3页 则”。在中国古代，人们主要是从“政治策略”或“政治谋略”的角 度来理解“政策”。比如：《左传·恒公二年》中所谓“政以正民” 《释名》中所谓“政者，正也”、《礼记·仲尼燕居》中所谓“策 谋也”等。在现代社会，虽然“在日常生活中，所有人都深受众多 的公共政策的影响”①。但对“什么是政策？”至今未有统一的说法。 从目前相关文献来看，大致可概括为以下几种： (1)政策是一种行为措施。西方政策科学的主要倡导者哈罗 德·拉斯威尔(Harold Lasswell)与亚伯拉罕。卡普兰(A.Kaplan) 曾把政策界定为“一种含有弥补、价值与策略的大型计划”②。政治 系统学说的代表人物、著名的美籍加拿大政治学家戴维·伊斯顿 (David Easton)认为：“公共政策是对全社会的价值作有权威的分 配。”③美国政治学家托马斯，戴伊(Thomas R.Dye)直接将公共政 策定义为政府的作为与不作为，他说：“凡是政府决定做的或不做的 事情就是公共政策。”④有的西方学者将经济政策定义为“政府以对 经济生活施加影响为目的而采取的行动”或“是政府为达到自己的 目的在经济事务中的有意识的干预”。在我国大陆，有的学者亦持 有这种观点，认为“政策是政治实体在一定时期用来调动或约束社 会力量以实现预期目标所采取的一系列政治行为”@ (2)政策是一种行为过程。美国著名政策科学家詹姆斯·安得 森(James E.Anderson)在《公共决策》一书中明确指出：“公共政 策是由政府机关或政府官员制定的政策”，而“政策是一个有目的的 ①詹姆斯·安得森著：《公共决策》，华夏出版社1990年版，第2页。 H.D.Lasswewll and A.kaplan.Porer and Sociery.New Haven:Yale University Press 1970,p71, D.Easton.The Poliical System.New York Kropf.1953.p.129 Thomas R.Dye.Understamding Public Policy.Englewood Cliffs.N.J.Prentice-Hall lne.1987 P2. 参见周炼石、张粗国著：《经济政策学》，重庆出版社1991年版，第2页。 ⑥刘伟东主编：《政策学原理新编》，哈尔滨工业出版社1992年版，第35页
第 3 页 则”。在中国古代，人们主要是从“政治策略”或“政治谋略”的角 度来理 解“政策 ”。比 如：《左传 恒公二年》中所谓“政以正民”、 《释名》中所谓“政者，正也”、《礼记 仲尼燕居》 中所谓“策， 谋也”等。在现代社会，虽然“在日常生活中，所有人都深受众多 的公共政策的影响” 。但对“什么是政策？”至今未有统一的说法。 从目前相关文献来看，大致可概括为以下几种： 政策是一种行为措施。西方政策科学的主要倡导者哈罗 德 拉斯威尔（ ）与亚伯拉罕 卡普兰 （ 曾把政策界定为“一种含有弥补、价值与策略的大型计划” 。政治 系统学说的代表人物、著名的美籍加拿大政治学家戴维 伊 斯 顿 ）认为：“公共政策是对全社会的价值作有权威的分 配 。” 美国政治学家托马斯 戴伊（ ）直接将公共政 策定义为政府的作为与不作为，他说：“凡是政府决定做的或不做的 事情就是公共政策。” 有的西方学者将经济政策定义为“政府以对 经济生活施加影响为目的而采取的行动”或“是政府为达到自己的 目的在经济事务中的有意识的干预” 。在我国大陆，有的学者亦持 有这种观点，认为“政策是政治实体在一定时期用来调动或约束社 会力量以实现预期目标所采取的一系列政治行为” 。 ）政策是一种行为过程。美国著名政策科学家詹姆斯 安得 森（ ）在《公共决策》一书中明确指出：“公共政 策是由政府机关或政府官员制定的政策”，而“政策是一个有目的的 参见周炼石、张祖国著：《经济政策学》，重庆出版社 年版，第 刘伟东主编：《政策学原理新编》，哈尔滨工业出版社 年版，第 ① 詹 姆 斯 安得森著：《公共决策》，华夏出版社 年版，第 页 。 页 。 页
第4页 活动过程，这些活动过程是由一个或一批行为者，为处理某一问题或 有关事务而采取的”①。美国另一位学者卡尔·弗里德里奇(Ca Friedrich也将政策界定为“在某一特定的环境下，个人、团体或政 府有计划的活动过程，提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以 实现某个既定的目标，或达到某一既定目的”② (3)政策是一种行为关系。美国学者罗伯特·艾斯顿(Robe Eyestone)曾将公共政策定义为：“政府机构和它周围环境之间的关 系。”国芬兰学者古斯塔夫森(Gustuvsson)也认为：“政策是政府与 公民之间的一种关系，政府通过这种关系，诱导公民按照某种方式行 动，否则，公民是不会这样行动的。”④而德国学者柯武刚和史漫飞 将政策界定为目标与手段的关系，他们认为：“公共政策意味着通过 政治和集体的手段系统地追求某些目标”，而这种追求“通常是在既 定的制度约束中展开的”。⑤ (4)政策是一种行为准则（或行为指南）。西方行政学的创始 人、美国著名政治家和行政学家伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson) 认为：“政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的 法律和法规。”⑥美国著名经济政策学家包尔丁(KE.Boulding)在 1958年出版的《经济政策原理》一书中曾给政策下了如下的定义： “所谓政策就是支配为既定目标而采取行动的各种原则。”⑦大陆学者 张金马先生认为，公共政策是“党和政府用以规范、引导有关机构 3 R.Eyestone,The Threads of Public Policy A Study in Policy Leadship.Indianapolis: Robbs-Merril 1971,p.18. Gustnvsson "Types of Policy and Types of Politics",Seandinavian Political Studies, Vol,3,New Series,1980.p.136. ⑤柯武刚、史漫飞著：《制度经济学—社会秩序与公共决策》，商务印书馆2000年 版，第38~39页。 ⑥转引伍启元著：《公共政策》，香港商务印书馆1989年版，第4页。 ⑦参见周炼石、张祖国著：《经济致策学》，重庆出版社1991年版，第】页
第 4 页 活动过程，这些活动过程是由一个或一批行为者，为处理某一问题或 有关事务而采取的” 。美国另一位学者卡尔 弗里 德里 奇（ ）也将政策界定为“在某一特定的环境下，个人、团体或政 府有计划的活动过程，提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以 实现某个既定的目标，或达到某一既定目的” 。 ）政策是一种行为关系。美国学者罗伯特 艾斯顿（ ）曾将公共政策定义为：“政府机构和它周围环境之间的关 系 。” 芬兰学者古斯塔夫森（ ）也认为：“政策是政府与 公民之间的一种关系，政府通过这种关系，诱导公民按照某种方式行 动，否则，公民是不会这样行动的。” 而德国学者柯武刚和史漫飞 将政策界定为目标与手段的关系，他们认为：“公共政策意味着通过 政治和集体的手段系统地追求某些目标”，而这种追求“通常是在既 定的制度约束中展开的”。 ）政策是一种行为准则（或行为指南）。西方行政学的创始 人、美国著名政治家和行政学家伍德罗 威尔逊（ 认为：“政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的 法律和法规。” 美国著名经济政策学家包尔丁（ ）在 年出版的《经济政策原理》一书中曾给政策下了如下的定义： “所谓政策就是支配为既定目标而采取行动的各种原则。” 大陆学者 张金马先生认为，公共政策是“党和政府用以规范、引导有关机构 詹姆斯 安得森著：《公共决策》，华夏出版社 年版，第 页 。 ⑤柯武刚、史漫飞著：《制度经济学 社会秩序与公共决策》，商务印书馆 年 版，第 页 。 转引伍启元著：《公共政策》，香港商务印书馆 年版，第 页 。 参见周炼石、张祖国著：《经济政策学》，重庆出版社 年版，第 页