2019年第4期 西意工业大学学报（社金利学版） 我国航天法立法所依托的国内法律环境分析 高国柱 摘要：曾前航天涤的立涤工作三在有序推进中。应时影响和规范我国航天活动的现有法 律进行乘魄的枝理和感结。现行就天法律所观花的缅戏，环节和事项色含被天科研活动的青 财、就天补研生产活动的准入与难管，就天类企业的生产安全管理、授责、视收管、杭天 资产管理、杭天浩动特定环节管理、与就天相关的归口亚务部门管理、空间交金、应急管理 和环境保护等。就现化而言，衣国目前存在诸多复杂且零数的杭天法律性文件。但并未形成 体系；可适用于机天活动的相关性法律文件校多，位专门性法律文件校少；现有杭天法律履 盖灶较广，但存在较多的空白和灰色地带：规有的分散立法视式同题较多，地初需要出台一 年嫁合性的杭天法。因北，我们良重视对现有国内航天法律的研完，重视能天法的体系化建 设，合理处理见有就天法律与能天法的关系。 关键词：杭天；杭天活动；献天法；准入；监管 中图分类号：D922.12 文献标识码：A 文章编号：109-247(319)04-71-10 一、引言 大的机制性问思和实施性问避，使立法既具有覆盖 性，又具有一定的超前性。 随着2018年全国人大常委会将航天法列入二 类项目以米，航天法的立法工作正在有关部门的组 织协测下迅速推进。作为参与立法起草工作的专家 二、现行航天法律所规范的领城、环 团队的一员。笔着认为：航天法的框架结构取决于 节和事项 其立法目的和立法定位，应集活动监管法、组织行 政法和产业促进法于一身，成要考虑国际条钓对我 长期以米，法律学界对中国的航天立法存在认 国施加的闲际文务，又要考虑现行国内法律环境对识上的误区，即中国缺乏成文的航天法。这一观点 我国航天话动的影响：低要件鉴国外献天立法的成无法解释中国航天事业如何在缺乏法律规范和保障 功经验，又必须与我围航天话动的组织体系和监管 的情况下取得了举世目的成就。事实上，我国存 实我相结合。因此。应当对影利和规范我国航天话在着与航天活动有关的众多法律、法规、规章和规 动的现有法律进行系统的梳理和总结，从中寻找范性文件。其中的多部法律可一般性地适用于航 立法的空白之处和亟须修改完善之处，借以明确航天科研生产活动（并限于航天话动》：部分法规则 天法应调整的事项和立法要素，从而使未来航天法适用于航天活动的某一特定环节，如特定航天科研 根植于既有的法律环境，不至于出现立法“脱节”生产活动的许可、进出口管控等：部分规章直接针 现象。同时在此基础上有所升华，能够解决一些重对特定航天活动。如爱射许可、空刺物体登记等： 作者筒介：高国性，男，吉林地患人。北家制空能天人学法学院教授《院聘》，乘士生导，明究方向为国际法。航空法与务 层空闻法， 71
71 2019年第4期 西北工业大学学报（社会科学版） 一、引言 随着2018年全国人大常委会将航天法列入二 类项目以来，航天法的立法工作正在有关部门的组 织协调下迅速推进。作为参与立法起草工作的专家 团队的一员，笔者认为：航天法的框架结构取决于 其立法目的和立法定位，应集活动监管法、组织行 政法和产业促进法于一身，既要考虑国际条约对我 国施加的国际义务，又要考虑现行国内法律环境对 我国航天活动的影响；既要借鉴国外航天立法的成 功经验，又必须与我国航天活动的组织体系和监管 实践相结合。因此，应当对影响和规范我国航天活 动的现有法律进行系统的梳理和总结，从中寻找 立法的空白之处和亟须修改完善之处，借以明确航 天法应调整的事项和立法要素，从而使未来航天法 根植于既有的法律环境，不至于出现立法“脱节” 现象。同时在此基础上有所升华，能够解决一些重 大的机制性问题和实施性问题，使立法既具有覆盖 性，又具有一定的超前性。 二、现行航天法律所规范的领域、环 节和事项 长期以来，法律学界对中国的航天立法存在认 识上的误区，即中国缺乏成文的航天法。这一观点 无法解释中国航天事业如何在缺乏法律规范和保障 的情况下取得了举世瞩目的成就。事实上，我国存 在着与航天活动有关的众多法律、法规、规章和规 范性文件，其中的多部法律可一般性地适用于航 天科研生产活动（并限于航天活动）；部分法规则 适用于航天活动的某一特定环节，如特定航天科研 生产活动的许可、进出口管控等；部分规章直接针 对特定航天活动，如发射许可、空间物体登记等； 我国航天法立法所依托的国内法律环境分析 高国柱 摘 要：目前航天法的立法工作正在有序推进中。应对影响和规范我国航天活动的现有法 律进行系统的梳理和总结。现行航天法律所规范的领域、环节和事项包含航天科研活动的资 助、航天科研生产活动的准入与监管、航天类企业的生产安全管理、投资、税收管理、航天 资产管理、航天活动特定环节管理、与航天相关的归口业务部门管理、空间安全、应急管理 和环境保护等。就现状而言，我国目前存在诸多复杂且零散的航天法律性文件，但并未形成 体系；可适用于航天活动的相关性法律文件较多，但专门性法律文件较少；现有航天法律覆 盖性较广，但存在较多的空白和灰色地带；现有的分散立法模式问题较多，迫切需要出台一 部综合性的航天法。因此，我们应重视对现有国内航天法律的研究，重视航天法的体系化建 设，合理处理现有航天法律与航天法的关系。 关键词：航天；航天活动；航天法；准入；监管 中图分类号：D922.12 文献标识码：A 文章编号：1009-2447（2019）04-0071-10 作者简介：高国柱，男，吉林德惠人，北京航空航天大学法学院教授（院聘），硕士生导师，研究方向为国际法、航空法与外 层空间法
有回杆：我国航人法这所依托的国内江律体境分机 规危性文件则主要是行业管理的依据，有时也针对 社会投资领域指导目录》（饭开类2010年版）“ 特定类型的航天活动或航天活动的某一环节。 所确定的特定领域的航天科研生产活动。外资在中 具体而言。目前我国法律，法规、规特和规范 国轻资航天业的，无论是设立三赏企业还是并购， 性文作所规制的航大活动的领战、环节和非项大体 也皮符合《外向没资准入特别管理带庙〔负面沿 包括以下方面： 单》》（目前为2019年版）的限制.即使符合上 〔一》科研项目的中请、审就、爱劝与管理 述要求，在进行公司企业程记之前，知涉及民用爆 宜我四，出于历史因。航天行业是作为国 岸物品科研4产的，还成实观取得相关个门的许 防科学技术工业的一邻分米加以管理的。并且存在可，满足工商登记事前审批的装求。火情，卫星 多部门齐弧共管的情况。航天领域科研项目的科研等属于《式器装条科研生产许可管理条例》所规定 资金除自筹资企外，有根大一浴分来自闲家财或资的许可日★范破之内的产品，还应取特装各承制中 金，州家重人科技女项和例家业点利发计划的具体位究格，符合爱量体系认证装求和保密安求，在获 实能和组织通常由行业管理部门负贵。比如，探月得国家国防科工局领发的武器装备科研生产许可证 工程和高分专项由国家闲防科工局总负责，北斗导 的情况下，才能从事相关科研生产活动。☒ 航专项出中回卫星际杭系统管坦小公苹负贵。我人 《三)抗天条企业的生产安仑T理 航天料研项目士买由中国线人航关办公室负赏。作 从监管角度看，在获得许可从非相关科研生产 为民月航天的行业主管部门的国家国防科工品，除 蜜格后，日常的生产经营话动的安全要源守《中华 承大科技专项和国防科拉项目外。还承相着民用专 人及共和国安全生产法》《中华人民共和国特种设 项科研创如，民用航天〔⊥得)科研5动，其中 备安个法》《特补设备安个E器条例》危险化，学 丝括预研项目)，技术基阳科研项目（如标准化， 品安全管理条例？《民用爆炸物晶安全管型条例》 计量、科技情报、量与可常性等)等。按思国家《安全生产许可证条例》《民用核安全设条监督管 州防科工局现有的科砖(T程)度口管理烧定，上旺条例》《生心安全事故急尔树》以及江分打业 途科砖可以分为基础砖究类、拉术研究与开发类和 规章和规范性文件的的束，如《闲防科研生产安全 工程研类三大类项目。 事故报告和调查处理办法》《国防科技工些安全生 因此，航天复域的科研除受适用于所有纠研产监督管理规定》《军丁危险化学品安全管理暂行 活动的县本件法律努宋外，更名地婴制于业于项目 小法？等. 管理和行业管理因誉而发布的诺多蜣范性文件的思 《四)就天美企业的固定贵产没青与对外投瓷情理 响，知多部门联合发布的《国家科技重大专项（民 为了防止全社会投资规慎的无序扩大，甲 口》管甲规定》国家科技承大专项（民口）资金 在20世90行代我国就对固定资产投资实行审核 管理办法》《州家科技重大专项（民口）验收管理制度。相关肌段属于州家计交（现为家发展 办法》国家重点研发计划管四智行办法》国家 改革数)。 重点研发计划资金膏理办法》等。国防科技主管部 为了规蕴攻符对企业授资以目的核准和备米行 门也制定了很多规家或规范性文杵，如（倒防科技为，加快转变政守的投窗管理职能，落实全业数窗 工业民用专项科研管理办法》国防科技工业科研 自主权，因务院于2016年1214日发布了全业投 经费管理暂行办法：《国防科工局科研项目管型办 赏项目族准和备案管理条例》，对关系国家安全、 法》民用航天科研项川管理每行办法》《州家州沙总全州重大生力布局、皮昭性资遵开发和重大 防科技工业局型号研制领导人员管承规定》《民用公共利蛋等项目，实行核准管坪。政府核准的投资 卫星工程管理暂行办法)等。☒ 项目目录由国务院投资主管部门会同国务笼有关部 (二》航天补研生产浩动的准入与监管 门提出。毅国务贮批准后实慎。并质时羽整。国务 前天科研4产5动与其他行业的科研牛产活 赏另有提定的。依黑其规定 动存在明显区别：社会窗本仅可从事《国肠科技工 1务院于2016年12月20日发布了惊订后的《政 72
72 高国柱：我国航天法立法所依托的国内法律环境分析 规范性文件则主要是行业管理的依据，有时也针对 特定类型的航天活动或航天活动的某一环节。 具体而言，目前我国法律、法规、规章和规范 性文件所规制的航天活动的领域、环节和事项大体 包括以下方面： （一）科研项目的申请、审批、资助与管理 在我国，由于历史原因，航天行业是作为国 防科学技术工业的一部分来加以管理的，并且存在 多部门齐抓共管的情况。航天领域科研项目的科研 资金除自筹资金外，有很大一部分来自国家财政资 金。国家重大科技专项和国家重点研发计划的具体 实施和组织通常由行业管理部门负责。比如，探月 工程和高分专项由国家国防科工局总负责，北斗导 航专项由中国卫星导航系统管理办公室负责。载人 航天科研项目主要由中国载人航天办公室负责。作 为民用航天的行业主管部门的国家国防科工局，除 重大科技专项和国防科技项目外，还承担着民用专 项科研〔例如，民用航天（工程）科研活动，其中 包括预研项目〕、技术基础科研项目（如标准化、 计量、科技情报、质量与可靠性等）等。按照国家 国防科工局现有的科研（工程）项目管理规定，上 述科研可以分为基础研究类、技术研究与开发类和 工程研制类三大类项目。 因此，航天领域的科研除受适用于所有科研 活动的基本性法律约束外，更多地受制于基于项目 管理和行业管理因素而发布的诸多规范性文件的影 响，如多部门联合发布的《国家科技重大专项（民 口）管理规定》《国家科技重大专项（民口）资金 管理办法》《国家科技重大专项（民口）验收管理 办法》《国家重点研发计划管理暂行办法》《国家 重点研发计划资金管理办法》等。国防科技主管部 门也制定了很多规章或规范性文件，如《国防科技 工业民用专项科研管理办法》《国防科技工业科研 经费管理暂行办法》《国防科工局科研项目管理办 法》《民用航天科研项目管理暂行办法》《国家国 防科技工业局型号研制领导人员管理规定》《民用 卫星工程管理暂行办法》等。 （二）航天科研生产活动的准入与监管 航天科研生产活动与其他行业的科研生产活 动存在明显区别：社会资本仅可从事《国防科技工 业社会投资领域指导目录》（放开类2010年版） 所确定的特定领域的航天科研生产活动。外资在中 国投资航天业的，无论是设立三资企业还是并购， 也应符合《外商投资准入特别管理措施（负面清 单）》（目前为2019年版）的限制。即便符合上 述要求，在进行公司企业登记之前，如涉及民用爆 炸物品科研生产的，还应实现取得相关部门的许 可，满足工商登记事前审批的要求。火箭、卫星 等属于《武器装备科研生产许可管理条例》所规定 的许可目录范畴之内的产品，还应取得装备承制单 位资格，符合质量体系认证要求和保密要求，在获 得国家国防科工局颁发的武器装备科研生产许可证 的情况下，才能从事相关科研生产活动。 （三）航天类企业的生产安全管理 从监管角度看，在获得许可从事相关科研生产 资格后，日常的生产经营活动的安全要遵守《中华 人民共和国安全生产法》《中华人民共和国特种设 备安全法》《特种设备安全监察条例》《危险化学 品安全管理条例》《民用爆炸物品安全管理条例》 《安全生产许可证条例》《民用核安全设备监督管 理条例》《生产安全事故应急条例》以及部分行业 规章和规范性文件的约束，如《国防科研生产安全 事故报告和调查处理办法》《国防科技工业安全生 产监督管理规定》《军工危险化学品安全管理暂行 办法》等。 （四）航天类企业的固定资产投资与对外投资管理 为了防止全社会投资规模的无序扩大，早 在20世纪90年代我国就对固定资产投资实行审核 制度。相关职权归属于国家计委（现为国家发展 改革委）。 为了规范政府对企业投资项目的核准和备案行 为，加快转变政府的投资管理职能，落实企业投资 自主权，国务院于2016年12月14日发布了《企业投 资项目核准和备案管理条例》，对关系国家安全、 涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大 公共利益等项目，实行核准管理。政府核准的投资 项目目录由国务院投资主管部门会同国务院有关部 门提出，报国务院批准后实施，并适时调整。国务 院另有规定的，依照其规定。 国务院于2016年12月20日发布了修订后的《政
高H住：我国航天法立法所依托的内法律环境分析 府核准的没资项目目表(2016年本)》，规定“由要求，建立健个境外投登管甲制度。中出国务院回资 国务觉投资丰管部1核准”的顶目，出国务院投委对其境环投资进行非前、、非后管坦，其白 蜜主管部门会同行业主管部门核准，其中重毖璞目 身欲好境外投窿凤险管理。 根国务院核准。该文并第八项“真新技术”中包含 (五)候天仑业开展补定战天活动的视牧管理 部分航天天投资项目，即“民用卫犀制防、民用图 除游守一被件法律如《中华人风共和国税配 感卫星地潮箔建设项日，由因务元投资主管部门核 征收管理法》《中华人民共和城企业所得说法》和 准”。比外，国家发展改革委还在2017年针对该条 国务能有关税牧法规外，财政部、国家税务总局于 例藏布了实施办法。对于网防科技工业企业在中用 2015年6月15日发布了《关于航天发射有关增值税政 境内投窗理设的忧烂资投究项门核准和备深管理 藏的进知》，对域内单位提供航天运给服务还川增 办法，由国务院国防料技工业管理部门根据该条例值税零税半政策，实行免退税办渠。其提供的航天 的原期另行制定。 运输服务免证增值税，相应购进航天运粉器及相关 科技部于2008年3月27日发布了《国防科枝工货物。以及接经发射云行保降辰务取得的项税额 业定资产授资项目招标投标管平哲行办法》，区予以这还。境内单位在轨交付的空间飞行器及相关 家国阶科工具于2012年9月29日发布了《国防科拉工货物视同出口货物，超用增值税日口港税致策，实 业固定资产授资项目招标投标管耳哲行办法实黄部行免艰税办法。其在轨交付的空日飞行墨及相关货 谢》。从2012牛到015年，例家防科工局还先后物免江增值税，相应购进空问飞打器及相关资物收 通过了国防科技工业固定蜜产投蜜项目中报和审 得的进项税额予以退还。 批若干规定》《国有控最企业军工建设项目授资管 2016年5月1日起实随的《营业税改征增值税 理情行升法》《国防料技工业定简帝殺宽项门管试点安撞办法》规定从事运粉状务的位，其培发 旺规定？以及行关投资璞日竣工登收和财务审计、说说罕为1%。按照该办法用作《销售服务，尤形 档案管理等方面的烧范性文件。 资产、不动产注释》的规定：航天运输服务，按照 对于政府投资的项日，2019年？月1日起实能的航空运输服务缴钠增值税。航天运输服务，是扮利 《政府没皆条创》规定国务院投堂十管部1依照该用火箭我体将卫星、帝间深测器等资问飞行器发 条例和因务院规定，履行攻府投资欲合管理职贵。射到空问轨道的业务活动。同日实能的{黔境应 国务隆其他有关部门依照本条例和国务魔规定的职税行为适用增值税零税率和免税政策的规定》规 贵分工，履行相应的成府投资管平职贵。国防科技 定羚境提供的“航天运输压务”话用“帅竹税零 工业镶城政府投宽的管理办法，山树务院州助科技 税军”， 工业管理部门（目前为国家国隐科学技术工业局） 〔六)航天管产管理（金设各，瓷能、频轨 根据该条侧规定的顶则另行制定。 驻挥等》 对于垃内航天企业向垃外投宽的，应适川国家 航天设备设随的范出非常，泛，包括空问基础 发展皮革委的《企业境外投资管理办法》，商务部 设胞〔包括通信、学航，递感卫星系统，合空间系 的《境外投资管理功法》、用享外汇管理局的〔境统知地面系统)·发射相关设庭（包甚发射场、测 内机构地外直接投装外汇管理规定》和国务院州情控、运控等系统)、宁宙飞、空问站、探测器、 委的中央企业境外授资盾督管评外法》等非X部字航贝练设备设苗、航人企亚的牛产、科研、试 门规章。对于授资于领透国家、技移地区和维感行单设备设南等。从最广义的角度讲，部分观测设 业的项目实能核准管理。对丰策长类项目实挂备案能、导航定位基准站、用于通信的固定地球站、部 管甲。其中的单基行业就何含式器若条的研牛产分广电的单面没衡等都属于航天设备没滨（目前出 和非惊，从而将航天品基木韵盖在其中。为庙保气象，简，天文台，测绘局、七线电管理成、因家新 国有寄产保值增值，中央企业境外投寄还应按盟 阳出广电总同摩归口部门管理)， 《中央企业境外投资项目负而清单》《2017版)的 签于我风的航天发射场、发射设整、测控、运 73
73 高国柱：我国航天法立法所依托的国内法律环境分析 府核准的投资项目目录（2016年本）》，规定 “由 国务院投资主管部门核准”的项目，由国务院投 资主管部门会同行业主管部门核准，其中重要项目 报国务院核准。该文件第八项“高新技术”中包含 部分航天类投资项目，即“民用卫星制造、民用遥 感卫星地面站建设项目，由国务院投资主管部门核 准”。此外，国家发展改革委还在2017年针对该条 例颁布了实施办法。对于国防科技工业企业在中国 境内投资建设的固定资产投资项目核准和备案管理 办法，由国务院国防科技工业管理部门根据该条例 的原则另行制定。 科技部于2008年3月27日发布了《国防科技工 业固定资产投资项目招标投标管理暂行办法》，国 家国防科工局于2012年9月29日发布了《国防科技工 业固定资产投资项目招标投标管理暂行办法实施细 则》。从2012年到2015年，国家国防科工局还先后 通过了《国防科技工业固定资产投资项目申报和审 批若干规定》《国有控股企业军工建设项目投资管 理暂行办法》《国防科技工业固定资产投资项目管 理规定》以及有关投资项目竣工验收和财务审计、 档案管理等方面的规范性文件。 对于政府投资的项目，2019年7月1日起实施的 《政府投资条例》规定国务院投资主管部门依照该 条例和国务院规定，履行政府投资综合管理职责。 国务院其他有关部门依照本条例和国务院规定的职 责分工，履行相应的政府投资管理职责。国防科技 工业领域政府投资的管理办法，由国务院国防科技 工业管理部门（目前为国家国防科学技术工业局） 根据该条例规定的原则另行制定。 对于境内航天企业向境外投资的，应适用国家 发展改革委的《企业境外投资管理办法》、商务部 的《境外投资管理办法》、国家外汇管理局的《境 内机构境外直接投资外汇管理规定》和国务院国资 委的《中央企业境外投资监督管理办法》等相关部 门规章。对于投资于敏感国家、敏感地区和敏感行 业的项目实施核准管理，对非敏感类项目实施备案 管理。其中的敏感行业就包含武器装备的研制生产 和维修，从而将航天产品基本涵盖在其中。为确保 国有资产保值增值，中央企业境外投资还应按照 《中央企业境外投资项目负面清单》（2017版）的 要求，建立健全境外投资管理制度，由国务院国资 委对其境外投资进行事前、事中、事后管理，其自 身做好境外投资风险管理。 （五）航天企业开展特定航天活动的税收管理 除遵守一般性法律如《中华人民共和国税收 征收管理法》《中华人民共和国企业所得税法》和 国务院有关税收法规外，财政部、国家税务总局于 2015年6月15日发布了《关于航天发射有关增值税政 策的通知》，对境内单位提供航天运输服务适用增 值税零税率政策，实行免退税办法。其提供的航天 运输服务免征增值税，相应购进航天运输器及相关 货物，以及接受发射运行保障服务取得的进项税额 予以退还。境内单位在轨交付的空间飞行器及相关 货物视同出口货物，适用增值税出口退税政策，实 行免退税办法。其在轨交付的空间飞行器及相关货 物免征增值税，相应购进空间飞行器及相关货物取 得的进项税额予以退还。 2016年5月1日起实施的《营业税改征增值税 试点实施办法》规定从事运输服务的单位，其增值 税税率为11%。按照该办法附件《销售服务、无形 资产、不动产注释》的规定：航天运输服务，按照 航空运输服务缴纳增值税。航天运输服务，是指利 用火箭等载体将卫星、空间探测器等空间飞行器发 射到空间轨道的业务活动。同日实施的《跨境应 税行为适用增值税零税率和免税政策的规定》规 定跨境提供的“航天运输服务”适用“增值税零 税率”。 （六）航天资产管理（含设备、设施、频轨、 数据等） 航天设备设施的范围非常广泛，包括空间基础 设施（包括通信、导航、遥感卫星系统，含空间系 统和地面系统）、发射相关设施（包括发射场、测 控、运控等系统）、宇宙飞船、空间站、探测器、 宇航员训练设备设施、航天企业的生产、科研、试 验设备设施等。从最广义的角度讲，部分观测设 施、导航定位基准站、用于通信的固定地球站、部 分广电的地面设施等都属于航天设备设施（目前由 气象局、天文台、测绘局、无线电管理局、国家新 闻出版广电总局等归口部门管理）。 鉴于我国的航天发射场、发射设施、测控、运
食内柱：我就天法立法所依托的闲内法律环境分断 控系就，学宙飞船，空间站、宇航员训练设拉与国 理挑仗了指导性意光。 防安全息息相关，原则上应作为军事设能加以家护 《七)航天浩动特定环节的住管 和管理，但《中华人关共和州￥事设施，”法》并 】芪川卫是发射项许可 木将式列入苯事设 2002年11月21日，肠样工交发民用航天 对于为数众多的国有卫星而言，因其性质，发项目许可证管四智行办法》（以下简移暂行 用途的差异，其管理邻门不尽相同。闲家国防科工办法》》，自同年12月21日起道行。《暂行办法 局士管科引星，具体的业务处依式川途山各门分建？了对在中问境内北年事川途的航天器进入外以 管。卫星的测控和运控工作由西安卫星测腔中心来空向间的行为的许可证管理体系。《暂行办法》对许 负责。但目前已有邻分民营企业具备了一定的运控 可证申请与市批、数督与管型以及法律责任等都做 设底和运控能力，其程务对象多后新业卫星 了明确规定，从而使民用航天发射步入了有法可 对于国有航天企业和科乐院所而言，其有义依的阶段，也为中国的空间向业发射活动是定了 航天设备没能的管理应莲守《企业国有资产监督管良好的法律基础。该办法中有关于中请许可证活 理有行条例》《军工关量设釜设储管理条例》《军有责任保险的相关规定。1997年，财政部和国家 工关键让备设撞登记管理办法》《年工关速设备装 悦务总局由流上星保险业务有女门的函（财悦过字 随处置管理办法》军工关键设备设撞日求》等法 〔1997)142号)，9 规和烧范性文件的规定。在重点实验室、重大航天 2.空间发射安全与碎片减阀 科研基础设能和科研仅器的开放共享方面。需些莲 整于火箭发射可能会对民斯安全生重大的 守国多院《关于树家重人科刮甚础设能和大型利同危险，因此，执行发射任务还诺安做好空中飞行管 仪器白社会开放的意见》，科技部等三部门联发的 制。依据《中华人民共和国飞行基本规则》，由国 《国家重大科研基础设随和大型科研仪器开皮共享务院知中央军委空中交通管制委员会负责国内的飞 管坪办法》、技部智五部1联发的《促进国家重行管利。军机出军实满管制，风机出中国民航具 点实验室与国防科技重点实验室、军工和军风重大 实箱管制。对于发射基地附近空域，可以通过设定 试验设能与围家重大科技基础设的资源其享管理空中整区、空中慰制区和空中金险区等提示过往飞 办法》等规范性文斗的规定。 机规冻。具体执行任务时还有专门的通知。 大线电线率和卫星机近位世逐切相关，国于师 209年，树家树肠科工园相欢备发起邻联合 缺的资虑。境轨的协调由国际电信联型负责，我国下发了《关于足选商业运我火情规范有序发晨的通 有关无线电烦率和物位的具体工作由工信部下属的知》，要求从事航天发射活动的商业火能企业，按 七线电管理品（家无线电管型办公空）统归口照《民用航天发射项川许可证管理暂打办法：编制 负贞，工信部和无管具在无线电斯*管理、无线电中浸材料，经省线回防科技工业管理门向国家国 顾率划分、须半使用许可、空间无线电台、地球站 防科工局申请办理发射许可；按摄有关规定编制相 等方而制定了大量根章和烧范性文件. 关材料，报军委装备发腋部进行专项审查。获得发 对于空问盘据，包括卫犀数据和齐问科宁盈 射许可和过专实中许后，方川按程序损行发射试 据，白于其依线的是移卫星、探空活动和复设菌 验石动. 等分属不同部门管四，因此数帮来源众多，其管 我国一直高度重视空间碎片的被缓和防护工 理、万通、升享与使用在很长一段到问缺三回家层 作，维定了容间峰片减领的行动引划，发布了航天 面的规定，只什分行业管旺部门，如州家国伪料行业标准Q刀3221-205《空间异片减缘货求多， 工局对其掌据的数帮（包括中巴资源卫星数据、民家国防科工口还于2009年发布了《空间碎片减缓与 用遥感卫星数据、弹月科学数据、高分数据等)制防护管理办法》，在闲内首次明确对航天卷研制的 定了为数较多的管理和分享规定。2018年州务荒空间碎片控刑管理艾求。20川5年，该管行办法依可 办公厅印发的《科学最据管理办法》为空可数柔管 为《空向碎片减与防炉管理少法》，共25条。 74
74 高国柱：我国航天法立法所依托的国内法律环境分析 控系统、宇宙飞船、空间站、宇航员训练设施与国 防安全息息相关，原则上应作为军事设施加以保护 和管理，但《中华人民共和国军事设施保护法》并 未将其列入军事设施。 对于为数众多的国有卫星而言，因其性质、 用途的差异，其管理部门不尽相同。国家国防科工 局主管科研星，具体的业务星依其用途由各部门分 管。卫星的测控和运控工作由西安卫星测控中心来 负责。但目前已有部分民营企业具备了一定的运控 设施和运控能力，其服务对象多是商业卫星。 对于国有航天企业和科研院所而言，其有关 航天设备设施的管理应遵守《企业国有资产监督管 理暂行条例》《军工关键设备设施管理条例》《军 工关键设备设施登记管理办法》《军工关键设备设 施处置管理办法》《军工关键设备设施目录》等法 规和规范性文件的规定。在重点实验室、重大航天 科研基础设施和科研仪器的开放共享方面，需要遵 守国务院《关于国家重大科研基础设施和大型科研 仪器向社会开放的意见》、科技部等三部门联发的 《国家重大科研基础设施和大型科研仪器开放共享 管理办法》、科技部等五部门联发的《促进国家重 点实验室与国防科技重点实验室、军工和军队重大 试验设施与国家重大科技基础设施的资源共享管理 办法》等规范性文件的规定。 无线电频率和卫星轨道位置密切相关，属于稀 缺的资源。频轨的协调由国际电信联盟负责，我国 有关无线电频率和轨位的具体工作由工信部下属的 无线电管理局（国家无线电管理办公室）统一归口 负责，工信部和无管局在无线电频率管理、无线电 频率划分、频率使用许可、空间无线电台、地球站 等方面制定了大量规章和规范性文件。 对于空间数据，包括卫星数据和空间科学数 据，由于其依赖的遥感卫星、探空活动和观测设施 等分属不同部门管理，因此数据来源众多，其管 理、互通、分享与使用在很长一段时间缺乏国家层 面的规定，只有部分行业管理部门，如国家国防科 工局对其掌握的数据（包括中巴资源卫星数据、民 用遥感卫星数据、探月科学数据、高分数据等）制 定了为数较多的管理和分享规定。2018年国务院 办公厅印发的《科学数据管理办法》为空间数据管 理提供了指导性意见。 （七）航天活动特定环节的监管 1. 民用卫星发射项目许可 2002年11月21日，国防科工委发布《民用航天 发射项目许可证管理暂行办法》（以下简称《暂行 办法》），自同年12月21日起施行。《暂行办法》 建立了对在中国境内非军事用途的航天器进入外层 空间的行为的许可证管理体系。《暂行办法》对许 可证申请与审批、监督与管理以及法律责任等都做 了明确规定，从而使民用航天发射步入了有法可 依的阶段，也为中国的空间商业发射活动奠定了 良好的法律基础。该办法中有关于申请许可证需 有责任保险的相关规定。1997年， 财政部和国家 税务总局曾就卫星保险业务有专门的函（财税证字 〔1997〕142号）。 2. 空间发射安全与碎片减缓 鉴于火箭发射可能会对民航安全产生重大的 危险，因此，执行发射任务还需要做好空中飞行管 制。依据《中华人民共和国飞行基本规则》，由国 务院和中央军委空中交通管制委员会负责国内的飞 行管制。军机由空军实施管制，民机由中国民航局 实施管制。对于发射基地附近空域，可以通过设定 空中禁区、空中限制区和空中危险区等提示过往飞 机规避。具体执行任务时还有专门的通知。 2019年，国家国防科工局和装备发展部联合 下发了《关于促进商业运载火箭规范有序发展的通 知》，要求从事航天发射活动的商业火箭企业，按 照《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》编制 申报材料，经省级国防科技工业管理部门向国家国 防科工局申请办理发射许可；按照有关规定编制相 关材料，报军委装备发展部进行专项审查。获得发 射许可和通过专项审查后，方可按程序执行发射试 验活动。 我国一直高度重视空间碎片的减缓和防护工 作，确定了空间碎片减缓的行动计划，发布了航天 行业标准QJ 3221–2005《空间碎片减缓要求》，国 家国防科工局还于2009年发布了《空间碎片减缓与 防护管理办法》，在国内首次明确对航天器研制的 空间碎片控制管理要求。2015年，该暂行办法修订 为《空间碎片减缓与防护管理办法》，共25条
高田林：我国航人法立法所依托：的内让律体捻分 3.空判物体登记 术，卫星应用技术，大地测量技术。限制出口的航 2001年2月8日，闲防科工委和外交部联合发 天技术包括：航空、航天轴承技术、大型扳动平台 布了竿间物体容出管理办法》《以下简称《办 设计建设技术、北斗导航票带及射频名片设计与制 法》)，这是中国觉一部有关及用航天的智1规 选投术、空间仪器及没备#造技术、空问爱采传输 章。该《办法》明确了空间物体的内酒、登记空间 技术、卫星应用技术等。 物体的主管部门、登记程序和要求，要求建立室间 (八)归口业务管理部门管理事项 物体的国家移册，湖定了卒问物体的国内登记 除前述有关下军无线电管理外，沙及广泽电视 《由所有者向倒家国防科工局提交登记宽料)和闭的卫星及其接牧设施的建设，运行，管理和社用由 际登记（国家国防科工局将登记蜜料交外交部逸送国家广播电视总局归口管理。这方面的法规有《卫 给联合网秘书长》，以及有在共同发射网时应协商星电机广搭地南接收设能管理烧定》《卫星地商接 确定登记州，由此建章了中州空间物体的登记管理收设道接收外倒卫上花运电视节日管理办法？停： 制皮。 有关航天测绘设馆（包括卫星和卫星导航定位基准 4,天产品与技术的进出口管制 站等)由闭家测绘地理信息局〔已梭撤诗，并入自 1997年10月22日，国务整，中央军委发布了然资河部)管甲，相X法律和规流性文件包括《测 《中华人民共和区军品出口管理条创》《2002年修 绘法》和《卫星牙航定位基准站建设备案小法〔试 订)，对包括军用就天产品在内的军品出口的许可行》》等。有关航天气象设植，包括卫星和油面设 制度做出了明确规定。2002年11月1日，国防科技 康白国家气像局管理，相关法准和规范件文件包括 ⊥：委口会、中国人民解放军皆客民合发布了 《中华人民共和国气像法》莎外提供和使用气象 《军品出口管理清单3，其中第八类为“火箭，导资料审查管理短定》《风云气象卫星数据管理办 弹、军用卫星及其轴肠设备”。 法（试行）》《气象卫犀专项贸金管理智行办法》 为了加关对寸并及机关物项和技术出口的管等。卫星分航系饶的建拨和运打管理山中州卫星 制，姓护闲家安全和社会公共利益，我因于002年8航系统管理办公空归口管理。相关规范性文件包 月22日斯布了（中华人民共和国导弹及相关物暖和括《北斗卫星导航系统公开服务性能规花〔1.0 技术出口管制条例》，规定了导单及相关物项和技版)》《北斗卫星导航系统公开果务性能规范(20 术出口许可审量副度。与这一管刮条创配巢的《导 版)多《北年电增强须统服务性能规花〔1.D 弹及相关物项和技术出口管电消单)〔作为《两用版)？以及多个北斗卫星导航系统空同信号接口控 物项和技术进出口许可证管理目欢3的第六部分)制文件停。0 明娇包含了11类119个物项，其中大的有一半与航天 (光)就天洁动与间案安仑、位争数接环境保 有关，如运我火箭，戒体火箭发动机，倒体火箭发护等 动机，航天惯性制导仪停。 与国家空间安全和国防建设有关的法律，如 在民用卫星出口方面，管控的主要是高分浙度 《中生人民共和闲国家安全法《中华人民共和 的退感卫足，这力南士发地山州家州伤科工日负青树肠法》《中华人民共和倒防动员法》中华人 审批，事批流程主要参愿《军品山口管理条例？的民共和洲国防交通法》《中华人民共和国军事设她 规定进行。® 保护法》《中华人民共和国网路安全法》等也适 比外，《中华人民共和倒对外假易法》《中用于航天领戴，尤其是《中华人民共和国冈家安 华人民共和国货物进出口管理条州？《中华人民共全法？直示了我国和平利用外空的理多，提出了维 和国技术进出口管理条侧)也普增适用于航天类货护我国外空活动、资产和其他利鉴安全的委求，可 物和技术的进出口管理。按图复中国禁止出口限制 以为我国航天法的出台提供必要的立法支押：有关 出口技术目采》，禁：出口的航人节术包括：密环喻保炉.非福和政急玖授的达律。如《中小华人民 材料生产技术，航天举控技术。空问数据传给技 共和门环境解护法》《中华人民共和大火（污袋防 75
75 高国柱：我国航天法立法所依托的国内法律环境分析 3. 空间物体登记 2001年2月8日，国防科工委和外交部联合发 布了《空间物体登记管理办法》（以下简称《办 法》），这是中国第一部有关民用航天的部门规 章。该《办法》明确了空间物体的内涵、登记空间 物体的主管部门、登记程序和要求，要求建立空间 物体的国家登记册，规定了空间物体的国内登记 （由所有者向国家国防科工局提交登记资料）和国 际登记（国家国防科工局将登记资料交外交部递送 给联合国秘书长），以及存在共同发射国时应协商 确定登记国，由此建立了中国空间物体的登记管理 制度。 4. 航天产品与技术的进出口管制 1997年10月22日，国务院、中央军委发布了 《中华人民共和国军品出口管理条例》（2002年修 订），对包括军用航天产品在内的军品出口的许可 制度做出了明确规定。2002年11月1日，国防科技 工业委员会、中国人民解放军总装备部联合发布了 《军品出口管理清单》，其中第八类为“火箭、导 弹、军用卫星及其辅助设备”。 为了加强对导弹及相关物项和技术出口的管 制，维护国家安全和社会公共利益，我国于2002年8 月22日颁布了《中华人民共和国导弹及相关物项和 技术出口管制条例》，规定了导弹及相关物项和技 术出口许可审批制度。与这一管制条例配套的《导 弹及相关物项和技术出口管制清单》（作为《两用 物项和技术进出口许可证管理目录》的第六部分） 明确包含了11类119个物项，其中大约有一半与航天 有关，如运载火箭、液体火箭发动机、固体火箭发 动机、航天惯性制导仪等。 在民用卫星出口方面，管控的主要是高分辨度 的遥感卫星，这方面主要是由国家国防科工局负责 审批，审批流程主要参照《军品出口管理条例》的 规定进行。 此外，《中华人民共和国对外贸易法》《中 华人民共和国货物进出口管理条例》《中华人民共 和国技术进出口管理条例》也普遍适用于航天类货 物和技术的进出口管理。按照《中国禁止出口限制 出口技术目录》，禁止出口的航天技术包括：空间 材料生产技术、航天器测控技术、空间数据传输技 术、卫星应用技术、大地测量技术。限制出口的航 天技术包括：航空、航天轴承技术、大型振动平台 设计建设技术、北斗导航基带及射频芯片设计与制 造技术、空间仪器及设备制造技术、空间数据传输 技术、卫星应用技术等。 （八）归口业务管理部门管理事项 除前述有关卫星无线电管理外，涉及广播电视 的卫星及其接收设施的建设、运行、管理和使用由 国家广播电视总局归口管理。这方面的法规有《卫 星电视广播地面接收设施管理规定》《卫星地面接 收设施接收外国卫星传送电视节目管理办法》等； 有关航天测绘设施（包括卫星和卫星导航定位基准 站等）由国家测绘地理信息局（已被撤销，并入自 然资源部）管理，相关法律和规范性文件包括《测 绘法》和《卫星导航定位基准站建设备案办法（试 行）》等。有关航天气象设施，包括卫星和地面设 施由国家气象局管理，相关法律和规范性文件包括 《中华人民共和国气象法》《涉外提供和使用气象 资料审查管理规定》《风云气象卫星数据管理办 法（试行）》《气象卫星专项资金管理暂行办法》 等。卫星导航系统的建设和运行管理由中国卫星导 航系统管理办公室归口管理，相关规范性文件包 括《北斗卫星导航系统公开服务性能规范（1.0 版）》《北斗卫星导航系统公开服务性能规范（2.0 版）》《北斗地基增强系统服务性能规范（1.0 版）》以及多个北斗卫星导航系统空间信号接口控 制文件等。 （九）航天活动与国家安全、应急救援和环境保 护等 与国家空间安全和国防建设有关的法律，如 《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国 国防法》《中华人民共和国国防动员法》《中华人 民共和国国防交通法》《中华人民共和国军事设施 保护法》《中华人民共和国网络安全法》等也适 用于航天领域，尤其是《中华人民共和国国家安 全法》宣示了我国和平利用外空的理念，提出了维 护我国外空活动、资产和其他利益安全的要求，可 以为我国航天法的出台提供必要的立法支撑；有关 环境保护、事故和应急救援的法律，如《中华人民 共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防