钼匹夫之言 公正也就没有效率可言。作为非再生的紧缺资源与各界利益攸关 的土地,就更是这样。 我国的改革首先在农村突破。农民主动冲破公社体制的束缚 与国企改革中工人的被动状态形成了鲜明对比。这其中原因很 多,但农村改革一开始就平分了土地,从而在最重要的经济要素方 面实现了走向市场经济时的“起点平等”无疑是最关键的。不难想 象:倘若农村改革不是这样,而是一上来就宣布把全村土地变为队 长或书记的私人庄园,你想农民会接受这样的“改革”吗?这与工 人不愿在“穷庙富方丈”状态下两手空空地“下岗”是同样道理。常 被视为保守”的农民在改革中走在了常被称为“最先进”的工人的 前面原因非他,无非是农村改革更多一些“起点平等”而已。 然而在农村改革深化的过程中也产生了种种问题,影响了资 源配置的优化与效率,而这些问题不少与土地问题上的公正原则 受破坏有关。当前在农地政策上的争论大都围绕承包期限展开, 有人主张延长承包期到“几十年不变”,乃至实行“永佃制”,有人则 主张缩短承包期并加快士地重分频率。但实际上,农地方面的关 键问题并不在于承包期限长短。一方面农地使用关系“几十年不 变”事实上不可能,问题只在于通过行政划拨还是通过市场交换来 变”另一方面事实上现在政策也留下了可以“局部调整”的口子 于是在许多地方有权势者便可上下其手。我们在四川农村调查时 就了解到这样的事:农民娶进媳妇,能否分到田就看你与千部关系 如何一高兴了他给你田,这叫“局部调整”,不高兴了他可以不 给,这叫“几十年不变”、“增人不增地”横竖他都拿着你,这能不产 生腐败吗?80年代物价双轨制下产生了化公利为私利的“官倒”, 面如今在土地问题上“产权双轨制问题更大,土地既姓“公”,有权 者可以“拨”,可以“征”,土地又姓“私”,有钱者可以“买”,于是权钱 结合有权的“征地”卖给有钱的,下坑农民,上损国家,既不公平, 又造成土地资源配置的无效率即浪费。土地承包期的长短并不能 25·
问题与主义 改变这种地权不公不私、亦公亦私的局面,因而并不能根除积弊。 我国目前土地制度根本问题不在于承包期的长短,而在于地 权配置不合理:两头(农户、国家)权太小,中间(社区、地方及基层 组织)权太大。这似乎与某种意识形态导向有关:农民的地权似乎 有“土地私有化”之嫌而国家的地权又似乎有“计划经济那一套” 之嫌,于是中间组织似乎成了土地的实际主人。近年来的“卖地财 政”正是主要发生在村、乡、县(市)这几级,它既侵犯了农民的利 益,又严重阻碍了国家的国土規划与整治开发。因此,我认为地权 制度改革的方向应当是“加强两头、削弱中间”;在农地农用的条件 下农民应当拥有地权农地资源的配置主要通过市场进行(但初始 配置在有条件的地方经农民同意可进行一次性的农地规划)。而 国家则拥有禁荒权(即农民抛荒国家可剥夺其地权),并对农地非 农用途实行严格的管制。国土管理部门实行垂直领导,各级机构 均为国家派出机关而与地方脱离隶属关系割断土地与地方财政、 社区财政的联系,确保土地“农转非”符合国土整治的全局利益并 保证农民应得到的补偿不被截留。 在理论上,农业用地无论是初始配置的、业经农民投资改良 的,还是二次购置时农民已为这种改良支付了额外地价的,国家均 应免除绝对地租以保护弱质产业。但对于因区位开发及土地“农 转非而形成的级差地租国家则应全额征收。然而,如今存在的另 种扭曲现象则是农地耕作者的负担远远超过绝对地租应有水 平,而“农转非”土地的级差地租则又大量流失。其结果是使一部 分中国最可敬的农业开发人不堪重负,另一些并不务农而只吃“区 位”饭的“农民却非因自己的努力而获取巨大利益,乃至出现寄生 化(如深圳等地便存在着后一现象),加之目前我国农民对农地的 权利远不如对“农转非后的房地产的权利那么有保障这就更加 剧了这种不公,进而影响了土地利用效率。采取“加强两头”的办 法分别处理农地流转与土地“农转非”,应当是解决这类问题的有 26·
第—辑匹夫之言 效途径。 当然,改革是个系统工程,地政改革不可能单向突进,它应当 与其他改革相配套。例如若不转换政府职能与改革政治体制,垂 直领导的地政部门也可能发展成如今并不罕见的那种“部门利 益”,果如此,则消灭了地方的“卖地财政”后也可能产生部门的“卖 地财政”,其结果是不堪设想的。因此,土地问题不是孤立的,它只 有放在总体改革进程中才能得到解决。在这方面,我们应该有个 通盘考虑,头痛医头脚痛医脚是不行的。 十多年前的大包干使土地问题成了中国改革的突破口,使中 国农业在公正与效率的协奏曲中迈出了一大步。在新一轮改革大 潮中,地政工作也应当有新的突破。让我们为此而努力
问题与主义 “官逼民富”? 近年来一些地区出现了一个口号,曰“官逼民富”。有的学者 还对它作了理论总结,说是“治穷要先治懒。但治懒靠自觉性不 行,……治懒必须邏。谁来逼?就是政府来帮老百姓治懒政府来 通老百姓致富。这就是官通民高。” 我不怀疑提出这口号者的良好愿望,也相信在某些事例中, “政府逼老百姓致富”取得了成功。但作为一种口号提出来,我总 有点儿不安。加0年代苏联新经济政簟时期曾出现过“发财吧,积 累吧”的号召,我国土改后也曾提出过“致富光荣”的口号,这都是 在支持鼓励老百姓求富,无疑是应当肯定的。但“官逼民富”则不 同,“民富”固然是我们的愿望,然而这个愿塑能用“官逼”、即用行 政命令的手段来实现吗? 官逼民高”论者往往都强调人民“懒”,“治懒必须逼”。其实, 生活中的“民”,尤其是成为论者所指的农民虽然经常被指为“小生 产的保守性”、“不思进取”、“安贫乐道”(尤如改革前他们常被指为 自发势力”、“崇拜起公元帅”一样),但总的来讲他们恰恰是改革 20年中创业进取精神最突出的一个阶层。从冲破公社束缚的大 包干到先斩后奏的乡镇企业潮,再到如今仍受诸多限制的“民工 潮”,都不是“官逼”的结果,相反都是摆脱“官”的束缚的结果。风 阳小岗农民那份着名的生死文书便反驶了他们冒着风险突破“官 题的创业历程。小岗与凤阳后来的经济发展相对迟缓但农民对 此是着急的,并屡時屡起地进行过创新业的尝试,尽管成效不尽如 人意,但决不能说他们“小富即安
第一辑/匹夫之言 当然的确有些地区农民中存在着安贫乐道、小富即安的现象, 这有旧体制(那恰恰是个盛行“官逼”的体制)的影响,也可能有文 化传统的惯性。但无论哪种原因,“懒”都不仅是“民”中才有、尤其 不仅是农民中才有的现象。谁都知道,人浮于事、无所事事的混混 儿如今城里多于乡里,衙门里多于民间,到底什么人“治懒必须逼” 是不言而喻的。 但这一切尚属次要。最重要的是:官逼民富”的观念与公民 权利意识是冲突的。我们不禁要问:求富到底是人民的权科还是 他们必尽的义务?对公民义务是可以讲“官逼”的,即如果不履行 法定义务,就要有强制。一些地方在推行义务教育法时提出了“官 逼民智”的口号,这虽有些简单化但原则并不错。然而“求富”则是 个公民权利问题,用经济学的话讲便是市场经济允许每个人在不 侵犯他人(与公众)合法权益的条件下追求利益最大化。这个权利 不应被剥夺,因此这里不是“宫逼”而是“逼官”,即限定政府权力的 问题。在合法的前提下,民求富,官应助,至少不许官来阻;官求 富,民监督,民逼官廉是正路。 无论就历史传统还是就旧体制的传统而言,我们的公民权利 意识是先天不足、需要培养的。市场经济要求“有限政府”,动辄讲 “官逼”是十分危险的。哪怕出自良好愿望,不受制约的权力也会 导致不良的后果。从某种意义上讲,旧体制下的政治运动就是“官 逼民善”之举,结果虽然也出现了雷锋这样的大善之人,但总的来 讲是逼得全民讲假话,反倒造成大恶:过去惯于讲假话,如今到了 市场经济”便惯于卖假货。过去权欲露心,如今进了“市场”便利 欲熏心。而“官通民富”过去也不是没搞过,大跃进不就是一例? 当然那是逼的公“富”而非私富但结果是公私皆贫。如今逼的是 私富,虽可能也逼出了若干富人、富村,但用行政强制搞“市场经 济”的总效果肯定也是糟糕的。“官逼民富”,上级逼下级“富”,层 层下指标,弄虚作假,劳民伤财之事便难以避免。最近披露的山西