系统分析是政管研究其是政管分析的最基本的方法。它的主要作用是。助人们理 政策系统及对不同的政策系统加以比较：鼓励人们对系统的不同部分进行同时的研究：使 们注意系统中的结构和层次的特点：开拓新的研究领域，增加新的知识：突出未知东西的探 索，使人们从过去和现在的基础上了解未来：使人们转换视角，从不同的角度或侧面看问颗： 迫使人们在考虑目标和解决问题的要求时，出同时注意考虑协调、控制、分析水平和贯彻执 行的问题：诱导新的发现 ,注意进行从目的到手段的全面调查等。 2.系统分析的局限性 系统分析方法在现代公共政策分析中得到了广泛的应用。但是，必须注意，系统分析仅 仅是政策研究及政策分析方法的一部分，而非全部（顶多是后者的定量分析模型和技术的主 要部分)。与任何事物一样，系统分析方法也有其现实条件下难以克服的局限性，主要表现 在： 第一，系统分析的各个具体方法之间仍然难以协调。这是现实条件下系统方法论的一个 难题。本来，把定量分析与定性分析有效地相结合，是系统分析方法的重要优点。然而，由 于认识方式和分析手段的局限，也由于实际问题的复杂性，人们还难以使定量分析和 定性分 析的指标、结果等形成一个可比较的完整体系，如对公共政策系统进行定量分析时，其指标 和结果往往难以与政府在处理信仰、民族、政治、文化等问题中进行的定性分析结果进行比 较。这势必会降低系统分析的整体效用。 第二，系统分析方法仍然会出现解决公共政策问题方面的无能。公共政策的系统分析法 由于考虑到了理性的、超理性的、文化的、政治的以及价值观的因素。因此，能够减少孤立 地解决间题的方法所造成的对间题的歪曲。但是，系统分析法同采取立的分析方法一样， 都有可能歪曲真实的问题。人们在为解决存在的复杂问题而制定的政策和采取的行动中，有 可能导致产生同样的问题，或使原来的问题更加严重，从而陷入某种恶性循环。例如，为确 保最低收入人群的生存条件，维护社会稳定，在城市为低收入者建造住房的计划。然而，这 又会引起更高的人口密度、较低的就业率和较低的收入：这些反过来又会刺激兴建更多的低 收入者住宅，从而又加重了政府解决这类政策问题的负担，原有问题仍将可能得不到有效解 当然，我们指出了系统分析的局限性，绝不是否定其在公共政策分析中的优越性。相反 恰恰因为系统分析方法的种种优越性，才必须要警惕其局限性，以更大可能地提高公共政策 系统分析法的有效性。 第二节系统分析的内容 系统分析作为现代科学思维最一般的方法，是辨证思维方式在现代科学中的体现和发 展。系统分析的内容十分丰富，涉及面广，本节仅从系统的整体分析、结构分析、逻辑分析、 环境分析等几个方面加以讨论 、整体分析 系统是由两个以上不相同的要素或单元相互联系相互作用形成的集合体。它是作为一个 统一的整体而存在的，各部分的独立机能和相互关系只能统一和协调与系统的整体之中。整 体性是系统的一个最基本属性。整体由部分构成，部分隶属于整体。任何系统都是由众多子 系统构成，子系统又是由 同要素或单元所构成。 要对系统进行整体分析就应注意到以下几点：(1)系统的各个要素和单元对系统整体均 有其独特作用，突出整体中的任何局部的作用都将影响到整体效果的发挥，应按各守其位、 6
6 系统分析是政策研究尤其是政策分析的最基本的方法。它的主要作用是：帮助人们理解 政策系统及对不同的政策系统加以比较；鼓励人们对系统的不同部分进行同时的研究；使人 们注意系统中的结构和层次的特点；开拓新的研究领域，增加新的知识；突出未知东西的探 索，使人们从过去和现在的基础上了解未来；使人们转换视角，从不同的角度或侧面看问题； 迫使人们在考虑目标和解决问题的要求时，出同时注意考虑协调、控制、分析水平和贯彻执 行的问题；诱导新的发现，注意进行从目的到手段的全面调查等。 2．系统分析的局限性 系统分析方法在现代公共政策分析中得到了广泛的应用。但是，必须注意，系统分析仅 仅是政策研究及政策分析方法的一部分，而非全部（顶多是后者的定量分析模型和技术的主 要部分）。与任何事物一样，系统分析方法也有其现实条件下难以克服的局限性，主要表现 在： 第一，系统分析的各个具体方法之间仍然难以协调。这是现实条件下系统方法论的一个 难题。本来，把定量分析与定性分析有效地相结合，是系统分析方法的重要优点。然而，由 于认识方式和分析手段的局限，也由于实际问题的复杂性，人们还难以使定量分析和定性分 析的指标、结果等形成一个可比较的完整体系，如对公共政策系统进行定量分析时，其指标 和结果往往难以与政府在处理信仰、民族、政治、文化等问题中进行的定性分析结果进行比 较。这势必会降低系统分析的整体效用。 第二，系统分析方法仍然会出现解决公共政策问题方面的无能。公共政策的系统分析法 由于考虑到了理性的、超理性的、文化的、政治的以及价值观的因素。因此，能够减少孤立 地解决问题的方法所造成的对问题的歪曲。但是，系统分析法同采取孤立的分析方法一样， 都有可能歪曲真实的问题。人们在为解决存在的复杂问题而制定的政策和采取的行动中，有 可能导致产生同样的问题，或使原来的问题更加严重，从而陷入某种恶性循环。例如，为确 保最低收入人群的生存条件，维护社会稳定，在城市为低收入者建造住房的计划。然而，这 又会引起更高的人口密度、较低的就业率和较低的收入；这些反过来又会刺激兴建更多的低 收入者住宅，从而又加重了政府解决这类政策问题的负担，原有问题仍将可能得不到有效解 决。 当然，我们指出了系统分析的局限性，绝不是否定其在公共政策分析中的优越性。相反， 恰恰因为系统分析方法的种种优越性，才必须要警惕其局限性，以更大可能地提高公共政策 系统分析法的有效性。 第二节 系统分析的内容 系统分析作为现代科学思维最一般的方法，是辨证思维方式在现代科学中的体现和发 展。系统分析的内容十分丰富，涉及面广，本节仅从系统的整体分析、结构分析、逻辑分析、 环境分析等几个方面加以讨论。 一、整体分析 系统是由两个以上不相同的要素或单元相互联系相互作用形成的集合体。它是作为一个 统一的整体而存在的，各部分的独立机能和相互关系只能统一和协调与系统的整体之中。整 体性是系统的一个最基本属性。整体由部分构成，部分隶属于整体。任何系统都是由众多子 系统构成，子系统又是由不同要素或单元所构成。 要对系统进行整体分析就应注意到以下几点：（1）系统的各个要素和单元对系统整体均 有其独特作用，突出整体中的任何局部的作用都将影响到整体效果的发挥，应按各守其位
各尽其责的观点来对待系统的各个组成部分，不能官目夸大成缩小其中任一部分的作用 (2)系统的各个组成部分必须按照系统的整体目标进行有序化， 偏离系统整体目标或 分散目标都会增加系统的内耗，从而导致系统整体功能的无输出或少输出。 (3)必须不断调整和处理系统的各个要素和单元中不合理或相互矛盾的成分，以促进 系统各组成部分的均衡发展，提高系统的整体效果 (4)系统的整体功能大于部分功能之和。因此，必须采用整体联系的观点，从宏观上 认识和把握系统的整体存在，而不能把系统看成孤立的静止的僵化的存在。认识到这一点， 那么在政策研究中，就要求我们从全局出发，把握好系统、子系统、要素、单元之间以及它 们与环境之间的相互联系和相互作用，以此来探求系统的本质和规律，从而得以优化整体目 标，保证整体效用的最大化。在面对一些较大的、复杂的系统时，我们可以先把系统分解为 组相关的子系统，并在整体的指导下，协调各个子系统的目标， 以达到系统所要求的总 标。 系统的优化从整体与局部的关系米看，主要有以下三种情况：一是局部的每个子系统的 效益都好，而且组合起来的系统的整体效益也最优：二是局部的每个子系统的效益都好，但 组合起来的系统的整体效益却没有达到最优：三是局部的每个子系统的效益并没有达到 优，但系统的整体效益较优。另外，从近期和长远的角度来看，系统的优化也表现为各种情 况，如对近期与长远都有利：对近期有利而对长远无利甚至有害：对近期不利但对长远有利 等。 因此，整体优化的原则是：根据已确定的目标，在整体利益最优的前提下，处理好整 与局部、近期与长远的关系。例如，在追求经济社会发展尤其是经济增长的政策目标时，不 能只是一味追求经济的高增长率，而忽视了对环境和资源的保护，为了近期的和地方局部的 利益而不惜柄牲长远的和国家整体的利益 人们已经发明出了 系列的定量分析方法或技术，用以作整体优化分析尤其是整体分 析，这些方法或技术有线性规划、非线性规划、动态优化以及排队论等等。 二、结构分析 系统的结构指的是系统内部诸要素的排列组合方式。结构性是系统有机联系的反映，系 统之所以成为有机整体，就是因为系统各要素和单元之间是按照一定的方式结合在一起的。 系统的各要素虽然相同，但由于排列组合方式不同，就可能使系统具有完全不同的性质、特 征和功能。 结构分析作为系统分析的一个重要组成部分，它是寻求系统合理结构的途径和方法，其 目的是找出系统结构上的层次性、相关性和协同性等特征，使系统的组成要素及其相互关联 在分布上达到最优组合和输出。对于系统各要素和单元之间的结合方式，可以进行层次分析、 相关分析和协同分析。 1.层次分析 系统内部结构是分层次的，如表层结构和深层结构、横向结构和纵向结构、微观结构和 宏观结构等，系统各层级既有相对独立性，又有相对关联性，这种层次性结构既有利于各层 级子系统的独立活动，又有利于系统整体的存在和整体功能的发挥。 层次分析(analytical hierarchy process,AHP)是美国著名运筹学家萨蒂教授(T·I Saaty)于20世纪70年代提出的一种系统分析方法。①层次分析法能将定性分析和定量分析 有机地结合在一起，它是分析多目标、多准则等复杂公共管理问题的有力工具。它具有思路 清晰、方法简单、适用范围 系统性强、便于推广等特点，适宜用于解决那些难以完全用 D参见谭跃进。定量分析方法.北京：中国人民大学出版社，2002：139页
7 各尽其责的观点来对待系统的各个组成部分，不能盲目夸大或缩小其中任一部分的作用。 （2）系统的各个组成部分必须按照系统的整体目标进行有序化，偏离系统整体目标或 分散目标都会增加系统的内耗，从而导致系统整体功能的无输出或少输出。 （3）必须不断调整和处理系统的各个要素和单元中不合理或相互矛盾的成分，以促进 系统各组成部分的均衡发展，提高系统的整体效果。 （4）系统的整体功能大于部分功能之和。因此，必须采用整体联系的观点，从宏观上 认识和把握系统的整体存在，而不能把系统看成孤立的静止的僵化的存在。认识到这一点， 那么在政策研究中，就要求我们从全局出发，把握好系统、子系统、要素、单元之间以及它 们与环境之间的相互联系和相互作用，以此来探求系统的本质和规律，从而得以优化整体目 标，保证整体效用的最大化。在面对一些较大的、复杂的系统时，我们可以先把系统分解为 一组相关的子系统，并在整体的指导下，协调各个子系统的目标，以达到系统所要求的总目 标。 系统的优化从整体与局部的关系来看，主要有以下三种情况：一是局部的每个子系统的 效益都好，而且组合起来的系统的整体效益也最优；二是局部的每个子系统的效益都好，但 组合起来的系统的整体效益却没有达到最优；三是局部的每个子系统的效益并没有达到最 优，但系统的整体效益较优。另外，从近期和长远的角度来看，系统的优化也表现为各种情 况，如对近期与长远都有利；对近期有利而对长远无利甚至有害；对近期不利但对长远有利 等。 因此，整体优化的原则是：根据已确定的目标，在整体利益最优的前提下，处理好整体 与局部、近期与长远的关系。例如，在追求经济社会发展尤其是经济增长的政策目标时，不 能只是一味追求经济的高增长率，而忽视了对环境和资源的保护，为了近期的和地方局部的 利益而不惜牺牲长远的和国家整体的利益。 人们已经发明出了一系列的定量分析方法或技术，用以作整体优化分析尤其是整体分 析，这些方法或技术有线性规划、非线性规划、动态优化以及排队论等等。 二、结构分析 系统的结构指的是系统内部诸要素的排列组合方式。结构性是系统有机联系的反映，系 统之所以成为有机整体，就是因为系统各要素和单元之间是按照一定的方式结合在一起的。 系统的各要素虽然相同，但由于排列组合方式不同，就可能使系统具有完全不同的性质、特 征和功能。 结构分析作为系统分析的一个重要组成部分，它是寻求系统合理结构的途径和方法，其 目的是找出系统结构上的层次性、相关性和协同性等特征，使系统的组成要素及其相互关联 在分布上达到最优组合和输出。对于系统各要素和单元之间的结合方式，可以进行层次分析、 相关分析和协同分析。 1．层次分析 系统内部结构是分层次的，如表层结构和深层结构、横向结构和纵向结构、微观结构和 宏观结构等，系统各层级既有相对独立性，又有相对关联性，这种层次性结构既有利于各层 级子系统的独立活动，又有利于系统整体的存在和整体功能的发挥。 层次分析（analytical hierarchy process, AHP）是美国著名运筹学家萨蒂教授(T•L •Saaty)于 20 世纪 70 年代提出的一种系统分析方法。①层次分析法能将定性分析和定量分析 有机地结合在一起，它是分析多目标、多准则等复杂公共管理问题的有力工具。它具有思路 清晰、方法简单、适用范围广、系统性强、便于推广等特点，适宜用于解决那些难以完全用 ① 参见谭跃进．定量分析方法．北京：中国人民大学出版社，2002：139 页．
定量方法进行分析的公共决策问。 运用层次分析法解决问题的思路是：首先，明确问题中包含的各因素及其相互关系，把 要解决的同题分层系列化，根据问题的性质和所要达到的目标，将间题分解为不同的组成因 素，按照因素之间的相互影响和隶属关系将其分层组合，形成一个递阶的、有序的、层次结 构模型。其次，对模型中的每一层次因素的相对重要性，依据人们对客观现实的判断给予定 量表示，再利用数学方法确定每 层次全部因素相对重要性次序的权值。最后，通过综合 算各层因素相对重要性的权值，得到最低层相对于最高层的相对重要性次序的组合权值，以 此作为评价和选择方案的依据。以上思路可分解为如下五个步骤：建立层次结构模型：构造 判断矩阵：层次单排序：层次总排序：一致性检验。 可以说， 层次分 析法将人们的思维过程和主观判断数学化，不仅简 了系统分析与计算 工作，而且有助于决策者保持其思维过程和决策原则的一致性，特别是对于那些难以全部量 化处理的复杂的公共管理问题，能取得较令人满意的决策结果。 2.。相关分析 系统论认为，构成系统的各个子系统、要素、单元之间以及它们与环境之间存在着相互 联系、相互依存和相互制约的关系，它们通过特定的关系结合在一起，形成一个具有特定性 能的系统。第一，系统的这种相关性体现在系统的要素或单元之间的不可分割的特定联系， 它们相互联系、相互依存、相互作用和相互制约，其中的某一要素或单元发生了变化，其它 要素或单元也要相应地发生变化，以保持系统结构的优化状态：第二，相关性体现在要素或 单元与系统整体的关系中。要素或单元与系统整体是互相适应的， 一旦要素或单元改变，整 体也必然随之发生改变：同样地，当系统整体发生变化时，系统的各要素或单元也将发生变 化：第三，相关性还表现在系统与环境的相互关系上。系统的变化可能引起环境的变化，反 过来环境也会影响系统，环境对系统的发展具有很大的制约作用， 二者具有不可分割的相关 相关分析的原理要求我们在政策研究的过程中尤其是在问题界定、目标确定和方案规划 中，应充分注意到各种问题以及问题的各个方面之间，各个目标之间，各个方案之间，子目 标与总目标以及子方案与总方案之间的关系，注意问题目标和方案与社会、经济和政治环境 之间的相互联系和相互作用，考虑各种因素对政策执行效果可能产生的影响，从而设计出到 想的或较优的政策方案。例如，在设计改革与发展战略时，用相关分析的方法，就是要紧密 注意各个领域、各个方面的改革与发展措施的相关配套、同步进行：也就是说，在进行了某 些领域的改革之后，应当及时进行另一些领域的改革，以免影响全面的改革和发展。 3.协同分析 协同性是指系统发展变化中各部分发展变化的同步性，即系统的变化引起系统各要素或 单元及环境的变化的必然性和规律性。只有保持系统各要素或单元之间的互相协作和相互 致，才能保持系统自身的稳定性。如果系统各要素或单元相互矛盾、相互对立，就必然会导 致系统的解体。 当然， 现实社会中，系统的各要素或单元之间、各层级之间不可能没有 盾，关键在于要对矛盾进行及时处理，避免出现矛盾尖锐对立的局面，防止系统本身走向分 裂解体。 一、罗辑分分折 系统逻辑分析方法是指对系统的实质内容进行逻辑的分析，以揭示系统逻辑结构的方 法。 系统逻辑分析的主要范畴和过程是这样的：(1)目标，即为解决公共问题所要达到的目 的和指标，它是系统目的的具体化，具有针对性、可行性、系统性、规范性和具体性等特点
8 定量方法进行分析的公共决策问题。 运用层次分析法解决问题的思路是：首先，明确问题中包含的各因素及其相互关系，把 要解决的问题分层系列化，根据问题的性质和所要达到的目标，将问题分解为不同的组成因 素，按照因素之间的相互影响和隶属关系将其分层组合，形成一个递阶的、有序的、层次结 构模型。其次，对模型中的每一层次因素的相对重要性，依据人们对客观现实的判断给予定 量表示，再利用数学方法确定每一层次全部因素相对重要性次序的权值。最后，通过综合计 算各层因素相对重要性的权值，得到最低层相对于最高层的相对重要性次序的组合权值，以 此作为评价和选择方案的依据。以上思路可分解为如下五个步骤：建立层次结构模型；构造 判断矩阵；层次单排序；层次总排序；一致性检验。 可以说，层次分析法将人们的思维过程和主观判断数学化，不仅简化了系统分析与计算 工作，而且有助于决策者保持其思维过程和决策原则的一致性，特别是对于那些难以全部量 化处理的复杂的公共管理问题，能取得较令人满意的决策结果。 2．相关分析 系统论认为，构成系统的各个子系统、要素、单元之间以及它们与环境之间存在着相互 联系、相互依存和相互制约的关系，它们通过特定的关系结合在一起，形成一个具有特定性 能的系统。第一，系统的这种相关性体现在系统的要素或单元之间的不可分割的特定联系， 它们相互联系、相互依存、相互作用和相互制约，其中的某一要素或单元发生了变化，其它 要素或单元也要相应地发生变化，以保持系统结构的优化状态；第二，相关性体现在要素或 单元与系统整体的关系中。要素或单元与系统整体是互相适应的，一旦要素或单元改变，整 体也必然随之发生改变；同样地，当系统整体发生变化时，系统的各要素或单元也将发生变 化；第三，相关性还表现在系统与环境的相互关系上。系统的变化可能引起环境的变化，反 过来环境也会影响系统，环境对系统的发展具有很大的制约作用，二者具有不可分割的相关 性。 相关分析的原理要求我们在政策研究的过程中尤其是在问题界定、目标确定和方案规划 中，应充分注意到各种问题以及问题的各个方面之间，各个目标之间，各个方案之间，子目 标与总目标以及子方案与总方案之间的关系，注意问题目标和方案与社会、经济和政治环境 之间的相互联系和相互作用，考虑各种因素对政策执行效果可能产生的影响，从而设计出理 想的或较优的政策方案。例如，在设计改革与发展战略时，用相关分析的方法，就是要紧密 注意各个领域、各个方面的改革与发展措施的相关配套、同步进行；也就是说，在进行了某 些领域的改革之后，应当及时进行另一些领域的改革，以免影响全面的改革和发展。 3．协同分析 协同性是指系统发展变化中各部分发展变化的同步性，即系统的变化引起系统各要素或 单元及环境的变化的必然性和规律性。只有保持系统各要素或单元之间的互相协作和相互一 致，才能保持系统自身的稳定性。如果系统各要素或单元相互矛盾、相互对立，就必然会导 致系统的解体。当然，在现实社会中，系统的各要素或单元之间、各层级之间不可能没有矛 盾，关键在于要对矛盾进行及时处理，避免出现矛盾尖锐对立的局面，防止系统本身走向分 裂解体。 三、逻辑分析 系统逻辑分析方法是指对系统的实质内容进行逻辑的分析，以揭示系统逻辑结构的方 法。 系统逻辑分析的主要范畴和过程是这样的：（1）目标，即为解决公共问题所要达到的目 的和指标，它是系统目的的具体化，具有针对性、可行性、系统性、规范性和具体性等特点