权和职业便利谋取私利：以言代法，以权压法，干扰司法部」独立 办案：划地为牢、以邻为壑，不顾全局利旅大搞地方保护主义：人情 大于国法，关系代棒原则，执法中认权、认情不认法；“好人不告 状”，宁愿“私了”而不求诸法律.。凡此等等，缺乏民主和法治传 统而形成和遗留的闭关自守、等级观念、崇尚权力、长官意志、人身 依附、家长作风、官僚主义、狭隘的地方观念等等，诸多顽症癌疾 对其治疗需要靠有力的教育工作，但缺少严格的法治，不痛下针砭 是难以奏效的。 对法治的实行与否，要考察法律的完备及对法律的实施状况。 早在二千多年前，亚里士多德就说过：“我们应该注意到邦国虽有 良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能实现法治。法治应包含两 重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应 该本身是制订得良好的法律。”@诚如斯言，立法和所制订出法律 的质量非常重要，但得不到遵循与服从，就没有法治。法治的核心 是严格依法办事，“法令行则国治，法令驰则国乱。”②“法立而不 行，与无法等，世未有无法之国而长安久治者也。”@有法不依等于 尤法，从破坏了社会主义法律的尊严和权威的后果来看，有法比无 法的影响还要恶劣。 强调法治重在法律的实施，法律实施得好并不等于说海晏河 清、天下太平、人民群众生活在夜不闭户、路不拾遗的社会环境里 也不等于说经济纠纷、民事案件很少发生，各级法院】可罗雀。现 今国际国内的社会环境及发展趋势，靠法律的震摄力量大幅度地 降低犯罪率乃至消灭犯罪现象，是不现实的。利益关系多元化、经 济交往日益频繁，经济，民事纠纷的增多是必然的趋势。法院受理 ①[古希腊]亚单士多德：《政治学》，商务印书馆1983年版，第199页 ②[汉]符：《潜夫论·述赦】 沈家本：《历代刑法考).《刑制总乡三》，中华书局1985年版，第47。 ·28
案件增多，表明越来越多的人懂得依靠法律来保护自己的权利，法 律凝聚力的增强，公民法律意识的提高，正是社会进步的表现。 对法律实施情况作出恰当的评价确实是一个头绪纷紫的问 题。应该指出的是，早在十年前，有的学者就借助理论抽象，恰如其 分地概括出四个相互联系的方面作为宏观的评价标准.第一，国家 和社会的利益，公民和组织的合法利益是否或在什么程度上受到 保护：违法、犯罪者在人口中的比重以及他们是否依法受到制裁： 民事纠纷是否得到合理解决。第二，一般公民和国家工作人员，特 别是国家机关的负贵人和执法、司法人员的法律意识是否增长或 增长到什么程度。第三，与其他时期、其他地区或国家的法律实行 情况，就可比的方面进行比较，第四，法律的社会功能，社会目的是 否有效实现及其程度，①这样，就避免了期望值过高而动摇了梢好 法律实施的决心与信心。同时，这一评价标准也为我们指出了法律 实施所追求的总体性的价值目标。当然，如何具体延伸和量化以便 于考察、评介与操作，仍是需要深人研究的何题。 只有“法治”，才能真正树立法律的权威，才有利于排除各种人 为因素的干扰，保证法律的顺利实施，这是“法制”所不能取代的。 法制的作用在于为实现法治确立前提和奥定基，健全法制的目 标与归宿是实现法治。 这样，对法制与法治二者涵义的严格区分，表明对我国社会主 义法制建设所追求目标的准确认定，有利于人们对法律实何题 的高度重视和认真对待。世界上任何国家都有法制，但不一定有法 治，包括德意志第三帝国在内也有其一整套反人民的法制，绝不能 认为它就是法治国家：有完善的、良好的法制，但实施不力而形同 虚设，也不等于法治。 对法制的多种理解有可能误导人们去追求法律制度形式上的 ①见沈宗灵：《论法律的实行》，载于《法学研究1988年第2期. 294
完美，而忽略它在社会生活中的真正实现。特别需要指出的是，当 前各项制度、规则，有的形式健全、内容完备，具有很长的历史，但 落实不好，有令不行、有禁不止，违纪违章，破坏制度的现象大址存 在。就以利用公款大吃大喝问题来说：“几十个红头文件管不住 张嘴，”各行各业都有自己的规章制度，说在嘴上，贴在墙上，但有 的人就是不落实在行动上。有多少规定，在执行过程中遇雅而回 半途而废，又有多少规定，说来严格，总有少数人可以例外行事，认 为有了制度就一了门了，力事大吉，只能是不切实际的灯想。关键 是贯彻执行问题，法律制度面临的问题是一样的，得不到有效地实 施就不能发挥其巨大的社会作用和无比的威力。 综上所述，单凭静态的法制而无动态的法治，其结果等于没有 法制。法律的有效实施是实现法治的关键条件，强调法治才能把人 们的注意力集中在法律实施问题上，让全杜会重视并解决实施中 的问题。而这一切要在明确的治国方针指导下才能做到，这就是依 法治国建立社会主义法治国家。 五、完善的立法一法律实施的前提与基础 立法，指法律的制订过程及结果，即立法活动和法律本身。实 行法治不能无法，没有法就无法律可实施，以法治国就是一句空 话。 建国后，很长时间内“工具论”盛行，法作为“人民民主专政的 刀把子”是可用也可以不用的工具，靠人治和频繁的政治运动而否 定法治，属于基本法律的刑法、民法虽经多次讨论一直不能出台 制定很好的“五四”宪法，在“左”的错误面前也成了一张废纸 党的十一庙三中全会以后，法制建设蓬勃发展。1979年颁布 了刑法和刑事诉讼法，在全国引发了学习“两法”的热潮：“八二”宪 法的诞生，是我国立宪史上的一件大事。随后大批法律、法规问世， 标志着我国的社会主义法制建设进入了新的历史时期。但是，在 ▣30
定时期内立法步伐还跟不上时代形势的发展，杜会生活领域还有 一些法律空白，只在主要方面而不是绝大多数方面都能做到有法 f依，直全近儿年加快立法步伐并取得了重大成绩，逐步扭转立法 不能与经济发展同步进行的局面。 尽管说在经济体制改革进行过程中经济关系处于变动状态而 无法用法律加以“记载”，在改革中不断摸索尚需时日加以总结经 验以求得“成熟”，从各项改革措施出！台很少有法律做为先导的情 况来看，人」常说的立法“滞后”现象确实存在的。用政策作指导， 以红头文件代替必要的法律规定，往往因政策多变而为改革带来 混乱失序的现象，不可避免地影响改革的深入和取得更大的成效。 见，“先改革，后立法”的立法模式，已难以适应市场经济发展的 需要。 人们月惯于法律手段，经济手段、行政手段因半制宜交替使用 的说法，殊不知经济手段、行政手段也必须有法律上的依据，也要 依法行事。否侧，溢处罚.溢罚款现象就难以杜绝，同时在法律上缺 乏规定对一些恶行也不能有效地制止。举例来说，称为“天下第一 难”的计刻生育工作，没有一部计划生育法，单靠行政处分，经济制 裁，超生、滥发准生证、私自为育龄妇女取环的仍大有人在。 从法律实施的角度来看待立法问题，在实施中出现的众多矛 盾，有的就是因为立法不够科学和完善所造成的。例如：规范性差， 笼统简单，弹性太大而难以操作；法规之间、法规与政策之间的抵 触与冲突；缺乏相应的配套体系：立法内容与社会经济文化发展的 客观条件不相符合等等。 因此大力加强立法的同时，必须强调保证立法的质量，为法律 的顺利实施和取得实效提供有力的前提条件。为此，深入探讨对于 立法公认的标准并对照现有法律的某些缺憾以便于总结经验，就 成为十分必要的了 立法的可行性在丁科学地反映客观经济文化条件，以维护人 ·31
民根本利益为出发点，预测和前瞻其发展趋势及可能出现的社会 变迁，拟制出的面对全社会普遍适用的行为规范，以实现统治阶级 意志和愿望的·定的价值甘标。立法作为法律和社会相协调的媒 介，法是人为的和为人的·种活动，法律是以调整利益关系为 核心内容的，因而对立法者本身有很高的要求。“立法者代表人民 的意志：在实际政治生活中进行活动，因此他们负有与他人不同的 特殊职责。他们必须把经济上和社会上的要求与立法活动联系起 来，制定出反映人民意志和愿塑的法律。”马克思在谈到立法问 题时，强调立法者不能制造和发明法律，而仅仅是表述法律，要求 把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中，“如果一个 立法者用自己的臆想来代替事情的本质，那末我们就应该责备他 极端任性。”② 根据宪法的授权，地方政附有一定的立法权，可以制定不同法 律相抵触的地方法规和行政规章。现实的问题是，少数地方立法从 维护本地区的利益出发，带有一定的地方保护色彩：行政部门为便 于管理在制订的规章中赋予自己更多的权力，甚至增设法律，法规 没有规定的处罚方式，以保护部门利益。因行政握有实权，在执法 实践中就出现了法律二部]规章一红头文件一一部门首长的 讲话效力递增的不正常现象。因而，行政权、地方立法权以及司法 权侵犯国家立法权的现象时有表现，以至于有的学者大声疾呼“国 家立法权不可侵越。”因此，明确界定立法权限，完善立法权限体 制，加强立法监督，是亟待解决的课题。 法律的普遍性，指的是具有普遍适用的特点，以保证法律完整 的效力。这种普遍性是建立在一致性基础之上的，法规与法规、法 ①[关约·多·梅利：《大陆法系，知识出板社.1989年版，第94项 ②《与克思恩格新全集第1卷，第183页 见郭道群：（国家立法权不可侵越》，载于1994华11月5日《法制日报》。 ·32·