罗马宪制初探 2004年10月18日 内容提要:罗马宪制对西方宪政的影响历来被法学界忽视。西方宪政理论的最早起源虽 在希腊,但其制度的最早起源却在罗马。这种由君主制、贵族制、民主制三种成分混合 而成的宪政体制,经过王政时代、罗马共和国,直到共和国末期才最终定型。本文在对 这三种成分及其发展的简要分析的基础上,认为罗马宪制至少在四个方面对西方宪政制 度具有影响,即在实践中完善、法治、制衡和限权。 关键词:罗马宪制,民主制,贵族制,君主制 提起罗马法,人们首先想到的是罗马私法。的确,由于罗马私法自身的一些特质和12 世纪以后罗马法的复兴,以及在此基础上的民法法系的形成,罗马法的重要性在很大程 度上成为了罗马私法的重要性。事实上,在某种程度上说,罗马公法特别是宪制的意义 并不亚于罗马私法,不过罗马公法对整个西方法律制度的影响未象罗马私法那样形诸于 外,并由此形成一个法系,而是通过其实践起着潜移默化的作用,可以说西方宪政理论 最早起源于希腊,但是其制度的最早起源却在罗马,这种由君主制、贵族制、民主制等 “三种良好的国家体制均衡地混合而成”[1]、在亚里士多德的《政治学》中已隐约可见 其雏形、但直到共和国末期才在西塞罗那里最终定型的宪制,为近代西方的宪政制度提 供了可供参考的范式 通过对罗马宪制的三大要素,即君主制、贵族制和民主制成分及其发展的简要分析,笔 者认为罗马宪制至少在四个方面对西方宪政制度颇具影响:在实践中完善、法治、制衡 和限权,构成罗马宪制基石的则是罗马的公民社会。 、民主制成分一一民众大会及其职能 作为民主制成分代表,罗马民众大会具有古代公民社会的一些共同特征,如只有具有公 民资格的人才可参加民众大会,公民身份不可代表,各类民众大会均采取直接民主的方 式等,但是罗马的民众大会也有一些自己的特色,由于罗马疆域的不断扩大,民众大会 的规模和层次也不断增多,最终形成了一个多层次、多类别的民众大会“网络” 王政前期的社会结构尚未脱离以血缘为基础的氏族社会,整个社会分为三个部落(特里
罗马宪制初探 2004 年 10 月 18 日 内容提要：罗马宪制对西方宪政的影响历来被法学界忽视。西方宪政理论的最早起源虽 在希腊，但其制度的最早起源却在罗马。这种由君主制、贵族制、民主制三种成分混合 而成的宪政体制，经过王政时代、罗马共和国，直到共和国末期才最终定型。本文在对 这三种成分及其发展的简要分析的基础上，认为罗马宪制至少在四个方面对西方宪政制 度具有影响，即在实践中完善、法治、制衡和限权。 关键词： 罗马宪制，民主制，贵族制，君主制 一提起罗马法，人们首先想到的是罗马私法。的确，由于罗马私法自身的一些特质和 12 世纪以后罗马法的复兴，以及在此基础上的民法法系的形成，罗马法的重要性在很大程 度上成为了罗马私法的重要性。事实上，在某种程度上说，罗马公法特别是宪制的意义 并不亚于罗马私法，不过罗马公法对整个西方法律制度的影响未象罗马私法那样形诸于 外，并由此形成一个法系，而是通过其实践起着潜移默化的作用，可以说西方宪政理论 最早起源于希腊，但是其制度的最早起源却在罗马，这种由君主制、贵族制、民主制等 “三种良好的国家体制均衡地混合而成”[1]、在亚里士多德的《政治学》中已隐约可见 其雏形、但直到共和国末期才在西塞罗那里最终定型的宪制，为近代西方的宪政制度提 供了可供参考的范式。 通过对罗马宪制的三大要素，即君主制、贵族制和民主制成分及其发展的简要分析，笔 者认为罗马宪制至少在四个方面对西方宪政制度颇具影响：在实践中完善、法治、制衡 和限权，构成罗马宪制基石的则是罗马的公民社会。 一、 民主制成分——民众大会及其职能： 作为民主制成分代表，罗马民众大会具有古代公民社会的一些共同特征，如只有具有公 民资格的人才可参加民众大会，公民身份不可代表，各类民众大会均采取直接民主的方 式等，但是罗马的民众大会也有一些自己的特色，由于罗马疆域的不断扩大，民众大会 的规模和层次也不断增多，最终形成了一个多层次、多类别的民众大会“网络”。 王政前期的社会结构尚未脱离以血缘为基础的氏族社会，整个社会分为三个部落（特里
步斯),每个部落分为10个胞族(库里亚),每个胞族又分为10个氏族(也称宗联), 各氏族再分为若干族,族再分为许多家,史家们往往认为这种划分方式带有明显的人工 化的痕迹,同时也承认把人民分为三个部落也是一种相当古老的作法[2]。库里亚会议就 是以胞族为单位召开的民众大会,“库里亚”既指集会本身,也指集会的地点,因此有 学者推测,库里亚大概起源于毗邻的氏族和家庭成员们举行会议的地点,这些氏族和家 族在该地点附近定居并在地域上联合在一起,因此库里亚会议是一种广义的村落大会或 区域民众大会[3],同时又兼具地缘和血缘特征。关于王政早期的库里亚会议的职权,学 者们的意见也不甚统一[4],科瓦略夫也认为罗马军事民主制的各个机构的性质和职权是 “大有争论余地的”[5],不过作为军事民主制下的最高政权机构,库里亚会议的某些职 能还是可以断定的,如宣布战争,与元老院共同选举王一一实际上是履行一种礼仪上的 程序,把最高政权授予王,因为元老院拥有“摄政权”,并负责推举新王,通过或否决 元老院提出的议案,进行最重要的审判等。另外作为一种与氏族紧密相关的组织,库里 亚会议还有一些私法方面的职能,如赋予遗嘱以效力,决定自权人的收养问题等 王政后期塞尔维乌斯改革后,罗马出现了第二种民众会议—一百人团会议(也称森都里 亚会议),塞尔维乌斯在进行了人口和财产调查后,把罗马的全体自由民按财产多寡划 分为六个等级,作为征兵和纳税的基础,第一等级可以组织80个步兵百人团和18个 骑兵百人团,第二、三、四等级各组织20个,第五等级30个,第六等级人数虽多, 但财产微薄,只象征性地组织一个百人团,这样六个等级共组成193个百人团,在此基 础上形成的百人团会议既是军事组织,同时也成了行使政权的机构,并很快取代了库里 亚大会的大部分权能(宣战、通过或否决议案等)一一库里亚大会虽仍然存在,但主要 负责处理有关氏族组织的一些事务。百人团会议表决时,以百人团为单位,每个百人团 票,按照等级依次投票,以过半数通过为有效,这样若第一等级一致通过就已过半数, 以下各等级就不用投票了,所以实际上后面的几个等级很少有投票的机会。因此塞尔维 乌斯的改革在把过去由库里亚全体平均担负的出兵、出钱的义务转到富有阶级身上的同 时,也把政权交给了他们,这次改革也还没有达到真正意义上的民主政治,而是以财产 资格为准的“金权政治”[6]。此外,塞尔维乌斯还取消原先三个部落的划分,把整个罗 马按照地域划分为四个部落(也称地区),此举不仅彻底破坏了旧的氏族血缘关系,“代 之而起的是一个新的、以地区划分和财产差别为基础的真正的国家制度”[7],而且对后
步斯），每个部落分为 10 个胞族（库里亚），每个胞族又分为 10 个氏族（也称宗联）， 各氏族再分为若干族，族再分为许多家，史家们往往认为这种划分方式带有明显的人工 化的痕迹，同时也承认把人民分为三个部落也是一种相当古老的作法[2]。库里亚会议就 是以胞族为单位召开的民众大会，“库里亚”既指集会本身，也指集会的地点，因此有 学者推测，库里亚大概起源于毗邻的氏族和家庭成员们举行会议的地点，这些氏族和家 族在该地点附近定居并在地域上联合在一起，因此库里亚会议是一种广义的村落大会或 区域民众大会[3]，同时又兼具地缘和血缘特征。关于王政早期的库里亚会议的职权，学 者们的意见也不甚统一[4]，科瓦略夫也认为罗马军事民主制的各个机构的性质和职权是 “大有争论余地的”[5]，不过作为军事民主制下的最高政权机构，库里亚会议的某些职 能还是可以断定的，如宣布战争，与元老院共同选举王——实际上是履行一种礼仪上的 程序，把最高政权授予王，因为元老院拥有“摄政权”，并负责推举新王，通过或否决 元老院提出的议案，进行最重要的审判等。另外作为一种与氏族紧密相关的组织，库里 亚会议还有一些私法方面的职能，如赋予遗嘱以效力，决定自权人的收养问题等。 王政后期塞尔维乌斯改革后，罗马出现了第二种民众会议——百人团会议（也称森都里 亚会议），塞尔维乌斯在进行了人口和财产调查后，把罗马的全体自由民按财产多寡划 分为六个等级，作为征兵和纳税的基础，第一等级可以组织 80 个步兵百人团和 18 个 骑兵百人团，第二、三、四等级各组织 20 个，第五等级 30 个，第六等级人数虽多， 但财产微薄，只象征性地组织一个百人团，这样六个等级共组成 193 个百人团，在此基 础上形成的百人团会议既是军事组织，同时也成了行使政权的机构，并很快取代了库里 亚大会的大部分权能（宣战、通过或否决议案等）——库里亚大会虽仍然存在，但主要 负责处理有关氏族组织的一些事务。百人团会议表决时，以百人团为单位，每个百人团 一票，按照等级依次投票，以过半数通过为有效，这样若第一等级一致通过就已过半数， 以下各等级就不用投票了，所以实际上后面的几个等级很少有投票的机会。因此塞尔维 乌斯的改革在把过去由库里亚全体平均担负的出兵、出钱的义务转到富有阶级身上的同 时，也把政权交给了他们，这次改革也还没有达到真正意义上的民主政治，而是以财产 资格为准的“金权政治”[6]。此外，塞尔维乌斯还取消原先三个部落的划分，把整个罗 马按照地域划分为四个部落（也称地区），此举不仅彻底破坏了旧的氏族血缘关系，“代 之而起的是一个新的、以地区划分和财产差别为基础的真正的国家制度”[7]，而且对后
来罗马民众大会的发展也大有影响 进入共和时期以后,伴随着平民与贵族的斗争,开始形成专属平民的民众大会,这就是 平民会议(也称特里布斯集会),平民会议的决议只对平民有效,大约在公元前494 年,平民获得了选举保民官的权利,这也是罗马宪制发展过程中的一件大事一一虽然这 时保民官的权利还仅限于保护平民不受非法迫害。到公元前287年,平民进行了最后 次反对贵族的斗争,并通过了霍腾西阿法案,该法案规定特里布斯会议成为全体罗马公 民参加的会议,会议决议不必经元老院批准即成为对全体公民有效的法律。不过这种全 体公民都参加的特里布斯会议一—也称部落会议,与原先的平民会议仍有形式上的区 别,平民会议仍负责一些纯粹属于平民等级的事务,如平民的高级官吏的选举等,而且 只有平民才有表决权,并由保民官或平民营造官担任主席,而部落会议则由执政官或高 级营造官担任主席,二者的共同点在于全体公民都可以参加这两种会议,所以特里布斯 会议也被称为最民主的一种民众大会,“因为它们不分等级也并且不要求财产资格”[8] 部落会议多在广场举行,投票的程序和百人团会议相同,即先在各部落内按人投票,然 后再计算投票赞成或反对的部落的总数,此时的罗马共有35个部落,因此只要18个 部落投票一致即可构成绝对多数。 共和时期民众大会的主要职能包括选举、立法和司法三个方面,不过不同层次的民众大 会的职能并不是平等的。就选举而言,库里亚会议只是对已选出的执政官履行礼仪上的 要求,百人团会议负责选举最高级别的执法官(执政官、裁判官、监察官等),部落会 议选举下级执法官(如贵族营造官和基层执法官),平民会议选举保民官和平民营造官。 立法权的归属则是随平民与贵族斗争的进程不断变化的,共和早期百人团会议负责适用 于全体罗马公民的立法,平民会议负责仅适用于平民的立法,到公元前287年,这种区 分不复存在,部落会议成为主要的立法机关,值得注意的是,罗马的民众大会所拥有的 立法权并不包括法律的创制权,大会本身并不能产生任何一个法案,而只能为召集该大 会并在该大会上担任主席的官员所提出的法案投票,大会也不能改变甚至讨论法案,投 票的结果也只能是完全赞成或通盘否定。司法方面,处以极刑的案件属于百人团会议的 管辖范围,与判处罚金有关的一切刑事案件则由部落会议管辖,民众大会最重要的司法 职能是负责审查“向民众大会申诉”的案件,即市民有权就执法官判处的死刑和罚金向
来罗马民众大会的发展也大有影响。 进入共和时期以后，伴随着平民与贵族的斗争，开始形成专属平民的民众大会，这就是 平民会议（也称特里布斯集会），平民会议的决议只对平民有效，大约在公元前 494 年，平民获得了选举保民官的权利，这也是罗马宪制发展过程中的一件大事——虽然这 时保民官的权利还仅限于保护平民不受非法迫害。到公元前 287 年，平民进行了最后一 次反对贵族的斗争，并通过了霍腾西阿法案，该法案规定特里布斯会议成为全体罗马公 民参加的会议，会议决议不必经元老院批准即成为对全体公民有效的法律。不过这种全 体公民都参加的特里布斯会议——也称部落会议，与原先的平民会议仍有形式上的区 别，平民会议仍负责一些纯粹属于平民等级的事务，如平民的高级官吏的选举等，而且 只有平民才有表决权，并由保民官或平民营造官担任主席，而部落会议则由执政官或高 级营造官担任主席，二者的共同点在于全体公民都可以参加这两种会议，所以特里布斯 会议也被称为最民主的一种民众大会，“因为它们不分等级也并且不要求财产资格”[8]。 部落会议多在广场举行，投票的程序和百人团会议相同，即先在各部落内按人投票，然 后再计算投票赞成或反对的部落的总数，此时的罗马共有 35 个部落，因此只要 18 个 部落投票一致即可构成绝对多数。 共和时期民众大会的主要职能包括选举、立法和司法三个方面，不过不同层次的民众大 会的职能并不是平等的。就选举而言，库里亚会议只是对已选出的执政官履行礼仪上的 要求，百人团会议负责选举最高级别的执法官（执政官、裁判官、监察官等），部落会 议选举下级执法官（如贵族营造官和基层执法官），平民会议选举保民官和平民营造官。 立法权的归属则是随平民与贵族斗争的进程不断变化的，共和早期百人团会议负责适用 于全体罗马公民的立法，平民会议负责仅适用于平民的立法，到公元前 287 年，这种区 分不复存在，部落会议成为主要的立法机关，值得注意的是，罗马的民众大会所拥有的 立法权并不包括法律的创制权，大会本身并不能产生任何一个法案，而只能为召集该大 会并在该大会上担任主席的官员所提出的法案投票，大会也不能改变甚至讨论法案，投 票的结果也只能是完全赞成或通盘否定。司法方面，处以极刑的案件属于百人团会议的 管辖范围，与判处罚金有关的一切刑事案件则由部落会议管辖，民众大会最重要的司法 职能是负责审查“向民众大会申诉”的案件，即市民有权就执法官判处的死刑和罚金向
民众大会提起申诉 进入帝国时期后,由于贵族和平民之间界限的彻底消失以及征兵制改为募兵制,平民会 议和百人团会议已逐渐退出历史舞台,而部落会议的权能也大为减弱,司法方面的职能 由于“刑事法庭程序”的发展而消失,立法方面的职能在帝国前期曾有短暂的兴盛,在 奥古斯都时代,部落会议通过了限制解放奴隶、制裁独身、通奸以及有关嫁奁和结社的 法律,不过这些立法明显带有屋大维个人意志的痕迹,也是从奥古斯都时代开始,他直 接采取发放更多粮食和金钱的方式收买罗马公民。至于选举方面,到提比留时代,实际 上已开始转由元老院根据元首的推荐选拔执法官,而民众大会对元首或君主推荐的候选 人只需简单地欢呼通过即可,而且即便如此,这种职能也很快地消失殆尽了。 从罗马民众大会的发展来看,构成民众大会基础的是罗马公民,不能讳言的是民众大会 的民主性有相当的局限,而且其实际权能也很有限,但是应该注意到,在罗马共和时期 和帝国早期,民众大会拥有的选举权和立法足以说明其在罗马宪制中不可或缺的地位, 法案必须在民众大会得到通过和执法官必须由民众大会推举,本身就表明了法律效力和 执法官权力的来源,罗马公民因此也成为罗马共和传统最强韧的后盾 二、贵族制成分一—元老院及其职能 元老院作为罗马公法中贵族制的代表,其构成、职能相对于其他两种成分而言变动较小, 因此其职权也较稳定,元老院代表着罗马宪制的连续性和稳定性,甚至可以说元老院就 是罗马共和制度的堡垒和象征 王政时期的元老院即军事民主制下的长老议事会,由各氏族族长组成,因而终身任职, 最初只有拉丁氏族一百名长老,在与萨宾人合并后,又增加了一百名萨宾氏族的长老 后第五王老塔克文从他的支持者埃特鲁斯人中增选了100人,元老院的人数最终扩大到 300人,此后直到帝国时期,元老的人数才发生变化。元老院主要负责为民众大会准备 议案,相当于民众大会的预决机构,有权预先讨论向民众大会提出的重大问题,同时民 众大会通过的法律也由元老院批准生效。尽管从理论上说,元老院只是王的咨询机关, 但是由于其成员来自氏族显贵,因此实际上能操纵民众大会并对王施加决定性的影响 [9]。元老院在事实上拥有较大权力的另一个例证在于,尽管王可以指定其继承人,但该
民众大会提起申诉。 进入帝国时期后，由于贵族和平民之间界限的彻底消失以及征兵制改为募兵制，平民会 议和百人团会议已逐渐退出历史舞台，而部落会议的权能也大为减弱，司法方面的职能 由于“刑事法庭程序”的发展而消失，立法方面的职能在帝国前期曾有短暂的兴盛，在 奥古斯都时代，部落会议通过了限制解放奴隶、制裁独身、通奸以及有关嫁奁和结社的 法律，不过这些立法明显带有屋大维个人意志的痕迹，也是从奥古斯都时代开始，他直 接采取发放更多粮食和金钱的方式收买罗马公民。至于选举方面，到提比留时代，实际 上已开始转由元老院根据元首的推荐选拔执法官，而民众大会对元首或君主推荐的候选 人只需简单地欢呼通过即可，而且即便如此，这种职能也很快地消失殆尽了。 从罗马民众大会的发展来看，构成民众大会基础的是罗马公民，不能讳言的是民众大会 的民主性有相当的局限，而且其实际权能也很有限，但是应该注意到，在罗马共和时期 和帝国早期，民众大会拥有的选举权和立法足以说明其在罗马宪制中不可或缺的地位， 法案必须在民众大会得到通过和执法官必须由民众大会推举，本身就表明了法律效力和 执法官权力的来源，罗马公民因此也成为罗马共和传统最强韧的后盾。 二、 贵族制成分——元老院及其职能： 元老院作为罗马公法中贵族制的代表，其构成、职能相对于其他两种成分而言变动较小， 因此其职权也较稳定，元老院代表着罗马宪制的连续性和稳定性，甚至可以说元老院就 是罗马共和制度的堡垒和象征。 王政时期的元老院即军事民主制下的长老议事会，由各氏族族长组成，因而终身任职， 最初只有拉丁氏族一百名长老，在与萨宾人合并后，又增加了一百名萨宾氏族的长老， 后第五王老塔克文从他的支持者埃特鲁斯人中增选了 100 人，元老院的人数最终扩大到 300 人，此后直到帝国时期，元老的人数才发生变化。元老院主要负责为民众大会准备 议案，相当于民众大会的预决机构，有权预先讨论向民众大会提出的重大问题，同时民 众大会通过的法律也由元老院批准生效。尽管从理论上说，元老院只是王的咨询机关， 但是由于其成员来自氏族显贵，因此实际上能操纵民众大会并对王施加决定性的影响 [9]。元老院在事实上拥有较大权力的另一个例证在于，尽管王可以指定其继承人，但该
继承人要经过元老院的选举才能就任,而且当王位出现空缺时,由元老院行使原先属于 王的占卜权,并轮流摄政,直至新王选出 罗马进入共和国时期后,元老院继续存在,不过在元老的产生、元老的等级、元老院的 职权等方面,共和时期的元老院呈现了新的特征。首先从元老的产生来看,共和早期, 元老院作为贵族的堡垒,曾成功地把平民排斥在外达150年之久,大约到公元前4世 纪后期,平民才开始进入元老院成为元老,这也是平民在与贵族斗争过程中取得的重大 胜利—一这个时期的《奥威尼平民会决议》规定“监察官从两个阶层中为元老院选拔最 优秀的市民”,随着这一法律的颁布,由于采用统一的标准从贵族和平民中选择元老院 议员,实现了两个阶层在担任元老方面的平等[10],与此同时,选择元老的权力也从执 政官那里转移到了监察官手中。监察官不仅负责元老的选任,而且在其每五年进行一次 的人口调査的同时还负责对元老进行道德监察,即每五年对元老院议员进行一次审查, 并撤除那些不称职者的职务。所谓“最优秀的”的标准是指在从前任职中的表现,因此 元老院议员都是离职的官员,那些曾经担任过官职的人在等待任命时也可以在元老院发 表意见,不过他们不是元老院的正式成员。随着离职的高级官员的增加和有权在元老院 发表意见的人数的增加,监察官的任命权也在萎缩,最后被限制在因正常席位已被有权 者占满甚至超额而决定开除不称职的人,这也标志着监察官权力的衰落。 由于在职官员有等级上的不同,因此他们离职后进入元老院成为元老也有等级上的划 分,元老的等级也表现在他们的表决顺序上,第一等级是“坐圈椅的元老”,即过去有 资格做圈椅的高级官吏,包括独裁官、执政官、监察官、营造官等,这些人中最受尊敬 的是有资格坐象牙圈椅的前贵族监察官,被称为“首席元老”( princeps senatus 也称元老院君主);次一等的是原来的平民营造官、护民官和财务官,最后是过去没有 担任过任何高级官职的基层执法官,不过他们的人数非常少。 从元老院的职权来看,一方面王政时期的权力仍然有效,元老院仍可以行使摄政权,即 在执政官空缺且未任命新的接班人时,由元老院宣布“虚位”,并由一位元老担任摄政 这个职位他只能担任五天,依次轮换,直到新的执政官选出来为止。王政时期为民众大 会准备议案的权力则演变为批准民众大会决议的权力,起初这种权力只能由贵族元老行 使,随着平民地位的上升和贵族权力的衰落,“批准”演变为就提交民众大会的提案预
继承人要经过元老院的选举才能就任，而且当王位出现空缺时，由元老院行使原先属于 王的占卜权，并轮流摄政，直至新王选出。 罗马进入共和国时期后，元老院继续存在，不过在元老的产生、元老的等级、元老院的 职权等方面，共和时期的元老院呈现了新的特征。首先从元老的产生来看，共和早期， 元老院作为贵族的堡垒，曾成功地把平民排斥在外达 150 年之久，大约到公元前 4 世 纪后期，平民才开始进入元老院成为元老，这也是平民在与贵族斗争过程中取得的重大 胜利——这个时期的《奥威尼平民会决议》规定“监察官从两个阶层中为元老院选拔最 优秀的市民”，随着这一法律的颁布，由于采用统一的标准从贵族和平民中选择元老院 议员，实现了两个阶层在担任元老方面的平等[10]，与此同时，选择元老的权力也从执 政官那里转移到了监察官手中。监察官不仅负责元老的选任，而且在其每五年进行一次 的人口调查的同时还负责对元老进行道德监察，即每五年对元老院议员进行一次审查， 并撤除那些不称职者的职务。所谓“最优秀的”的标准是指在从前任职中的表现，因此 元老院议员都是离职的官员，那些曾经担任过官职的人在等待任命时也可以在元老院发 表意见，不过他们不是元老院的正式成员。随着离职的高级官员的增加和有权在元老院 发表意见的人数的增加，监察官的任命权也在萎缩，最后被限制在因正常席位已被有权 者占满甚至超额而决定开除不称职的人，这也标志着监察官权力的衰落。 由于在职官员有等级上的不同，因此他们离职后进入元老院成为元老也有等级上的划 分，元老的等级也表现在他们的表决顺序上，第一等级是“坐圈椅的元老”，即过去有 资格做圈椅的高级官吏，包括独裁官、执政官、监察官、营造官等，这些人中最受尊敬 的是有资格坐象牙圈椅的前贵族监察官，被称为“首席元老”（princeps senatus， 也称元老院君主）；次一等的是原来的平民营造官、护民官和财务官，最后是过去没有 担任过任何高级官职的基层执法官，不过他们的人数非常少。 从元老院的职权来看，一方面王政时期的权力仍然有效，元老院仍可以行使摄政权，即 在执政官空缺且未任命新的接班人时，由元老院宣布“虚位”，并由一位元老担任摄政， 这个职位他只能担任五天，依次轮换，直到新的执政官选出来为止。王政时期为民众大 会准备议案的权力则演变为批准民众大会决议的权力，起初这种权力只能由贵族元老行 使，随着平民地位的上升和贵族权力的衰落，“批准”演变为就提交民众大会的提案预