2022年8月 柔所性感北家伞报 Ag,2022 第24看第4期 Joumal df Sohwed Univerity df Polricall Sienee Law vd24.4 总体国家安全观明究 文章编号：100国-4555(2022)04-0043-11 论国家安全法律制度的体系化构建 肖君拥 (北京理工大学法学院，北烹100081) 摘要：构建科学完备的国案姿全法律制度体系，委达到形式上完备，内客上科学两 个基本评阶逢剩，就是要侬漏宪法，操照“总体国家安全观”的要求。形成覆盖各国家安全 相关緬戏的法律体系。在立法上表见为建立一个可以自成一体的法律郎门.甚至未来可 以将国家安全法律法典化。涤律受确认国家安全治理依系武苹的成果，明晰各部门积权 职青以及全社会协同维护的法律义务，确保国家安全管理效能和法律执行魔效的提升。 在可法上表见为法律条文具体明确，具有可诉性，要避免宝示性泰北、重复性条状的出观。 研究法律体系化建构，可从四个层面搭建国家安全涤部门的“往梁”：以《完决》作为根本绿 据：以《国家安全法》作为国家安全法律制度休系的基本法：以专门性领域法、行为法、组虹 法、保障漆、红序法、就济和置督法以及一些精珠时空法律作为有效支辉：以下住法律规花 幕实国家安全法律制度体系彩成有效补充：网时明确国家安全法律制度体系的边紧，与其 他部门法形成有效精楼。 关键词：国家受全：法律体系：国家受金法：感体国家安金观 中图分类号：D00!文献标志码：A D0:0.3969/.in.1008-4355.22L.04.04开放科学（资源服务）标识码0SD): 自党的十八属四中全会首次提出“贯御落实总体国家安全观构建国家资全法律制度体系以 来，我国通过不新的立法实践，开启了构建国家安全法律制度体系的进程。特别是《中华人民共和 闲反间谋法》(2014)（以下简称（反间谋法》），《中华人民共和同国家安全法》(2015)（以下简称（国 家安全法》)，《中华人民共和国反恐怖主义法》(15)（以下简称（反恐怖主义法》），《中华人民共 和国境外非攻府组织境内活动管理法》(2D16)(以下简称（境外丰政府组织境内话动管理法》）.《中 华人民共和国网络安全法》(2016)（以下简称《网格安全法》）、《中华人民共和国国家情服法》 发精日期：1-m-12 蒸全策目：如年国家壮科基全重大乘日~新时代网家安全基的的体系建设与实讲研克《6小时0) 作者德介：南君朝(94)，铜南客人，龙家理工大学法学院指授旋西政法大学国家家全学院我设.增上生号师法学增上年 ①《十八大娱来重要文敏选编》（中）.中臭文献出版社6年饭.第4气。 43
总体国家安全观研究 文章编号:1008-4355(2022)04-0043-11 收稿日期:2022-07-12 基金项目: 2020 年国家社科基金重大项目“新时代国家安全法治的体系建设与实施措施研究”(20&ZD190) 作者简介:肖君拥(1974) ,湖南邵阳人,北京理工大学法学院教授,兼西南政法大学国家安全学院教授、博士生导师,法学博士。 ① 《十八大以来重要文献选编》(中),中央文献出版社 2016 年版,第 164 页。 论国家安全法律制度的体系化构建 肖君拥 (北京理工大学法学院,北京 100081) 摘 要:构建科学完备的国家安全法律制度体系,要达到形式上完备、内容上科学两 个基本评价准则,就是要依据宪法,按照“总体国家安全观”的要求,形成覆盖各国家安全 相关领域的法律体系。 在立法上表现为建立一个可以自成一体的法律部门,甚至未来可 以将国家安全法律法典化。 法律要确认国家安全治理体系改革的成果,明晰各部门职权 职责以及全社会协同维护的法律义务,确保国家安全管理效能和法律执行质效的提升。 在司法上表现为法律条文具体明确,具有可诉性,要避免宣示性条款、重复性条款的出现。 研究法律体系化建构,可从四个层面搭建国家安全法部门的“柱梁”:以《宪法》作为根本依 据;以《国家安全法》作为国家安全法律制度体系的基本法;以专门性领域法、行为法、组织 法、保障法、程序法、救济和监督法以及一些特殊时空法律作为有效支撑;以下位法律规范 落实国家安全法律制度体系形成有效补充;同时明确国家安全法律制度体系的边界,与其 他部门法形成有效衔接。 关键词:国家安全;法律体系;国家安全法;总体国家安全观 中图分类号:DF01 文献标志码:A DOI:10. 3969/ j. issn. 1008-4355. 2021. 04. 04 开放科学(资源服务)标识码(OSID): 自党的十八届四中全会首次提出“贯彻落实总体国家安全观,构建国家安全法律制度体系” ① 以 来,我国通过不断的立法实践,开启了构建国家安全法律制度体系的进程。 特别是《中华人民共和 国反间谍法》(2014)(以下简称《反间谍法》)、《中华人民共和国国家安全法》 (2015) (以下简称《国 家安全法》)、《中华人民共和国反恐怖主义法》 (2015) (以下简称《反恐怖主义法》)、《中华人民共 和国境外非政府组织境内活动管理法》(2016)(以下简称《境外非政府组织境内活动管理法》)、《中 华人民共和国网络安全法》 (2016) (以下简称《网络安全法》)、《中华人民共和国国家情报法》 43 2022 年 8 月 第 24 卷 第 4 期 Journal of Southwest University of Political Science & Law Aug. ,2022 Vol. 24 No. 4
西南流法大学学报 222年第4期 (2D17)(以下简称（国家情报法》）、《中华人民共和国核安全法》(2D17)(以下筒称《核安全法》) (中华人民共和国密码法》(2019)（以下简称《密码法》）、《中华人民共和国香港雏护国家安全法》 (2020)(以下简称（香港堆护国家安全法》）.《中华人民共和国生物安全法》(2020)（以下简称（生 物安全法)).《中华人民共和国出口管制法》(220)（以下简称《出口管制法》）.《中华人民共和国 反外国制栽法》(2021)（以下简称《反外国制我法》）.《中华人民共和国数据安全法》(221)（以下 简称（数据安全法）)，《中华人民共和国陆地国界法》(221)（以下简称（陆她国界法》）等法律的出 台，为国家安全法律制度体系的构建打下坚实的基础，国案安全法律制度体系的雏形初具。习近平 总书记指出：“当前我国国家安全内函和外廷比历史上任何时候都要丰富。“国家安全是“集政治安 全，国土安全，军事安全，经济安全、文化安全、社会安全、科技安全，信息安全、生态安全、资源安全 核安全等于一体的国家安全体系”。①因应“总体国家安全观“下国家安全概念的扩充，加5年（国家 安全法》实破了1993年《国家安全法》主要美注反间课领域的局限，由传统安全领城向传统和非传统 安全两个方向，1川个大额域扩展。以加15年（国家安全法》为钢国家安全立法提速，一个全新的法律 部门已经隐隐若现。国家安全法律制度体系作为中国静色社会主义法律体系的一部分，如何通过立 法活动加以构建，是否要随看“总体国家发全观”概念的扩展向各领域延伸，如何处理国家安全法律制 度体系与现有的其他法律部门既有法律之间的种属关系，如何确立国家安全法律制度体系的边界，是 构建国家安全法律制度体系需要考虑的重要问题。 一、构建国家安全法律制度体系的既有研究与简评 当前国内学者对国家安全法律制度体系构建的研究，大致可从时序层面，法城空间层面和体系化 评估层面进行梳理。 (一)时序基面 从时间上看.以“总体国家安全观”的提出为界，对国家安全法律制度体系的研究可以分为两个阶 段。前一阶段重点关注的是政治安全缓域特别是反间藻缓城后一阶段在“总体国家安全凳”的指引 下，对国家安全法律制度体系的研究范周相应拓宽。 在“总体国家安全现”提出之前，国家安全法津制度并未能形成一整套体系，而是孤立地分散在各 部单行法中。我国在新中国成立以后至改革开放以前，对国家安全的范围没有清晰的认识甚至在一 定程度上将维护国家安全等同于打击“反革命“。1993年《国家安全法》以及随后《中华人民共和国国 家安全法实核细即的出台，国家安全法真正进人了学术研究的视野。李竹，吴庆荣合著的（国家安全 法学》和王京建所著的（国家安全法学数程》是这一时期的代表，两部著作既关注到城外的国家安全 立法.制度与实我，义立是我国国家安全法律的立法和实我。值得一提的是，有的学者意识到国家安全 重习近平《习近平请m国是，并文盒服补4年服.第-面风。 鱼据中同人大网..m乾苏的数据.就止州3四年6月到日，我网共有选律现年，基个人的不定全挖什，与同家支全 有关的立读至少有为毫，分作在无法相关肤行政块，经话法北会使利世，诉毫与导诉论程序法六个法律门之中。 3学竹.吴成常：《国家发全法).然律典服社4年颤。 语王享健（国家安全法学教），中闲性会出触社3g年虹 44
(2017)(以下简称《国家情报法》)、《中华人民共和国核安全法》 (2017) (以下简称《核安全法》)、 《中华人民共和国密码法》(2019) (以下简称《密码法》)、《中华人民共和国香港维护国家安全法》 (2020)(以下简称《香港维护国家安全法》)、《中华人民共和国生物安全法》 (2020) (以下简称《生 物安全法》)、《中华人民共和国出口管制法》 (2020) (以下简称《出口管制法》)、《中华人民共和国 反外国制裁法》(2021)(以下简称《反外国制裁法》)、《中华人民共和国数据安全法》 (2021) (以下 简称《数据安全法》)、《中华人民共和国陆地国界法》(2021)(以下简称《陆地国界法》)等法律的出 台,为国家安全法律制度体系的构建打下坚实的基础,国家安全法律制度体系的雏形初具。 习近平 总书记指出:“当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富。”国家安全是“集政治安 全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、 核安全等于一体的国家安全体系”。① 因应“总体国家安全观”下国家安全概念的扩充,2015 年《国家 安全法》突破了 1993 年《国家安全法》主要关注反间谍领域的局限,由传统安全领域向传统和非传统 安全两个方向、11 个大领域扩展。 以 2015 年《国家安全法》为纲,国家安全立法提速,一个全新的法律 部门已经隐隐若现。② 国家安全法律制度体系作为中国特色社会主义法律体系的一部分,如何通过立 法活动加以构建,是否要随着“总体国家安全观”概念的扩展向各领域延伸,如何处理国家安全法律制 度体系与现有的其他法律部门既有法律之间的种属关系,如何确立国家安全法律制度体系的边界,是 构建国家安全法律制度体系需要考虑的重要问题。 一、构建国家安全法律制度体系的既有研究与简评 当前国内学者对国家安全法律制度体系构建的研究,大致可从时序层面、法域空间层面和体系化 评估层面进行梳理。 (一)时序层面 从时间上看,以“总体国家安全观”的提出为界,对国家安全法律制度体系的研究可以分为两个阶 段。 前一阶段重点关注的是政治安全领域,特别是反间谍领域,后一阶段在“总体国家安全观”的指引 下,对国家安全法律制度体系的研究范围相应拓宽。 在“总体国家安全观”提出之前,国家安全法律制度并未能形成一整套体系,而是孤立地分散在各 部单行法中。 我国在新中国成立以后至改革开放以前,对国家安全的范围没有清晰的认识,甚至在一 定程度上将维护国家安全等同于打击“反革命”。 1993 年《国家安全法》以及随后《中华人民共和国国 家安全法实施细则》的出台,国家安全法真正进入了学术研究的视野。 李竹、吴庆荣合著的《国家安全 法学》③和王京建所著的《国家安全法学教程》④是这一时期的代表,两部著作既关注到域外的国家安全 立法、制度与实践,又立足我国国家安全法律的立法和实践。 值得一提的是,有的学者意识到国家安全 44 西南政法大学学报 2022 年第 4 期 ① ② ③ ④ 习近平:《习近平谈治国理政》,外文出版社 2014 年版,第 200-201 页。 根据中国人大网 www. npc. gov. cn 披露的数据,截止到 2022 年 6 月 30 日,我国共有法律 292 部。 据个人的不完全统计,与国家安全 有关的立法至少有 76 部,分布在宪法相关法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法六个法律部门之中。 李竹、吴庆荣:《国家安全法学》,法律出版社 2004 年版。 王京建:《国家安全法学教程》,中国社会出版社 2008 年版
肖君阀论国家安全法律制度的快系化构观 立法上的局限性提出了《国家发全法》名实不副的问题。① 在“总体国家安全覆”提出以后，我国立法和制度改革的进程实际上已经走在了学术研究的前面， 研究者多从实汗研究的角度出发对国家安全法律进行研究。学者通过梳理城外国家安全立法的情况 总结出国家安全立法有“分散式““专门式”和“综合式”三种立法形式，以及“混合”模式（即分散 式”+“专门式")和“程合型厂模式（即“分散式”+“专门式”+“综合式”）两种主要的域外立法模式：面 我国国家安全立法模式为“有关国家安全的宪法条文+国家安全基本法+国家安全具体领域的专门性 立法+散布于各部门法或单行法中有关国家安全的规定“的四层次体系性结构。？然而研究主要在部 门法的范畸内.没有对低位阶的法规作进一步探时。 (二)法城空间基面 从国家安全法律制度体系所属的法城空间雄度上来看.以国内外法城为界，可以分为对域外国家 安全法律制度体系开展的比较研究和立足国内法律规范对我国国家安全法律制度体系构建开展的研 究两种路径，有关城外国家安全法律制度体系构建的研究，比较系统地腿译，介绍了外国国家安全领 城的法律法援，对我国起到了参考和供密作用。如黄爱武博上的（战后美国国家安全法律制度研究）， 系统梳理了美国战后国家安全情毅体制机构的法律眼能和滨变过程，总结了美国国家安全法制建设 的内在规律和特点，并对美国《197年国家安全法》酸了系统的译，使我们对以美国(197年国家安 全法)为代表的美国国家安全法律制度体系有了较为深入的了解。3关于我同国家安全法律制度体系 构建的研究，主要立足在中国特色社会主义法律体系内探案国家安全法律制度的体系化构建问题。此 外，有的研究运用比较法，以域外国家安全法律制度体系构建为参考系，探索形成我国国家安全法律制 度体系化构建的框架，则综合运用了前两种研究方法。曹如，楚盛男的（银联邦国家安全立法体系发展 及其启示对俄罗斯联邦（苏联）的国家安全观，国家安全立法沿革.国家安全法律制度体系进行了介 绍，并提出了对我国构建国家安全法律制度体系的启示， (三》依原化评估层面 有的研究立足国内文本规范，对我国现行国家安全立法进行实证考察。如康均心、虞文梁的（后 〈国家安全法》时代的国家安全法律制度体系建设)通过对215年《国家安全法》的法条透行分析，尝 试对（国家安全法》进行定位和定性，厘清其与其他法律渊御的关系，但对（国家安全法》的定位仍比较 模糊既是“国家安全领城的·基本法”，又是“带有浓厚刑事性质的特别利法”，“在本质上属于行政法 范围”，由于定位不清，边界不明，实际上也就很堆把握与其他部门法的关系。专李志鹏将我国的国家 安全法律制度体系总结为“以《宪法)》及宪法相关法为烧筹驾取全局（伞面），《国家安全法》贯穿整体 引领方向（伞轴），极力凸是《反间谋法》《反恐饰主义法》的依托作用（伞柄）.铺之《刑法》《刑事诉诊 法》《人民警察法)（保密法）（郎政法》等子法律（伞称），构成了当前总体国家安全观法治化的基本态 重参见刘氏透：《国家安争法的名与实一美干籍订我（国家委全块）的一点建议).我《本洲市取业大学学)6年第3期，第你 参见周叶中，成运插：《论树家安全进，限式.体系与原州).载（因川师花大学学轻（社公科学感）》36年第3期.第0乳。 3参见美爱式：《线后美国时家安全状律制度研④，肤律出限计川1年丽。 通参见楚盛切：《像联网安全立送体系发根及其自不)，载（杠苏大学学社公科学版）)37年第2期，第风-将气， 参见事问心.湖文量：（后《国家安全块）时代的同家安全法律体系建设)，载（那州大学学程K行学桂会具学國）》桥年第3南，第 45
立法上的局限性,提出了《国家安全法》名实不副的问题。① 在“总体国家安全观”提出以后,我国立法和制度改革的进程实际上已经走在了学术研究的前面, 研究者多从实证研究的角度出发对国家安全法律进行研究。 学者通过梳理域外国家安全立法的情况 总结出国家安全立法有“分散式”“专门式”和“综合式”三种立法形式,以及“混合型Ⅰ”模式(即“分散 式”+“专门式”)和“混合型Ⅱ”模式(即“分散式”+“专门式”+“综合式”)两种主要的域外立法模式;而 我国国家安全立法模式为“有关国家安全的宪法条文+国家安全基本法+国家安全具体领域的专门性 立法+散布于各部门法或单行法中有关国家安全的规定”的四层次体系性结构。② 然而,研究主要在部 门法的范畴内,没有对低位阶的法规作进一步探讨。 (二)法域空间层面 从国家安全法律制度体系所属的法域空间维度上来看,以国内外法域为界,可以分为对域外国家 安全法律制度体系开展的比较研究和立足国内法律规范对我国国家安全法律制度体系构建开展的研 究两种路径。 有关域外国家安全法律制度体系构建的研究,比较系统地翻译、介绍了外国国家安全领 域的法律法规,对我国起到了参考和借鉴作用。 如黄爱武博士的《战后美国国家安全法律制度研究》, 系统梳理了美国战后国家安全情报体制、机构的法律职能和演变过程,总结了美国国家安全法制建设 的内在规律和特点,并对美国《1947 年国家安全法》做了系统的翻译,使我们对以美国《1947 年国家安 全法》为代表的美国国家安全法律制度体系有了较为深入的了解。③ 关于我国国家安全法律制度体系 构建的研究,主要立足在中国特色社会主义法律体系内探索国家安全法律制度的体系化构建问题。 此 外,有的研究运用比较法,以域外国家安全法律制度体系构建为参考系,探索形成我国国家安全法律制 度体系化构建的框架,则综合运用了前两种研究方法。 譬如,楚盛男的《俄联邦国家安全立法体系发展 及其启示》对俄罗斯联邦(苏联)的国家安全观、国家安全立法沿革、国家安全法律制度体系进行了介 绍,并提出了对我国构建国家安全法律制度体系的启示。④ (三)体系化评估层面 有的研究立足国内文本规范,对我国现行国家安全立法进行实证考察。 如康均心、虞文梁的《后 〈国家安全法〉时代的国家安全法律制度体系建设》通过对 2015 年《国家安全法》的法条进行分析,尝 试对《国家安全法》进行定位和定性,厘清其与其他法律渊源的关系,但对《国家安全法》的定位仍比较 模糊,既是“国家安全领域的‘基本法’”,又是“带有浓厚刑事性质的特别刑法”,“在本质上属于行政法 范围”,由于定位不清,边界不明,实际上也就很难把握与其他部门法的关系。⑤ 李志鹏将我国的国家 安全法律制度体系总结为“以《宪法》及宪法相关法为统筹驾驭全局(伞面),《国家安全法》贯穿整体 引领方向(伞轴),极力凸显《反间谍法》《反恐怖主义法》的依托作用(伞柄),辅之《刑法》《刑事诉讼 法》《人民警察法》《保密法》《邮政法》等子法律(伞称),构成了当前总体国家安全观法治化的基本态 45 肖君拥 论国家安全法律制度的体系化构建 ① ② ③ ④ ⑤ 参见刘跃进:《国家安全法的名与实———关于修订我国〈国家安全法〉的一点建议》,载《苏州市职业大学学报》2006 年第 3 期,第 19- 24 页。 参见周叶中,庞远福:《论国家安全法:模式、体系与原则》,载《四川师范大学学报(社会科学版)》2016 年第 3 期,第 90 页。 参见黄爱武:《战后美国国家安全法律制度研究》,法律出版社 2011 年版。 参见楚盛男:《俄联邦国家安全立法体系发展及其启示》,载《江苏大学学报(社会科学版)》2017 年第 2 期,第 70-76 页。 参见康均心、虞文梁:《后〈国家安全法〉时代的国家安全法律体系建设》,载《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2016 年第 3 期,第 36 -37 页
西衡流法大学平报 22年第4期 势和慨成格局”的伞状结构。①魏鞋强认为我国国家安全法律制度体系远没有建立”，横向上非传统 安全领城立法与传统安全领城立法数量上不对称“存在着比较大的立法空缺”：纵向上国家安全立法 需要“专业化，精细化”，现有法律法规的位阶有提升的空间。？郭水辉，李明立足我国国家安全法律制 度建设实际.从立法空白.法律内容不完善.法律效力衔接存在冲突，未形成国家安全法有效体系等方 面展开评析，建设性提出完善我国相关法律体系的具体路径，○ 二、正视国家安全法律制度体系的构建目标与现实之间的差距 体系化是立法者的用想追求状态，其能为执法，可法、守法带来明确完整的预期，予以社会管理者 和被管理者行为指引，衡调、教有.评价等诸件便利，也是权衡国家治理法治化水平的一项重要指标。 构建国家安全法律制度体系的目标是要依据《（光法），落实总体国家安全观”的要求，彩成覆盖国家安 全各相美领域，在国家安全法律制度体系内部所统领的各单行法律之间能够腰通自洽，与体系外部各 法律制度能够有机衡接的法律制度体系。按照这个目标看，当前的国家安全法律制度体系虽已初具规 慎，但与理想完备的国家安全法律制度体系相比，仍有很大差距。从国家安全法律制度体系的实施方 式上看.在国家安全法律制度体系的立法执法、，可法层面.仍有可以加强和完善之处。 (一)立法基面 国家安全法律制度体系不仪仅体现在具有内容上的相关性，而且在逻辑上和学理上被由为体系， 更可表现为一个以《国家安全法》为核心，可以自成一体的法律部门，甚至未来将国家安全法律法典 化。从ˉ总体国家安全观提出以来的立法实践上看，我们可以看到立法者通过积极推动立法，填补国 家安全领规法律缺失的空白所做的努力，如下表所示： 表1：总体国家安全观慢出后国家安全领域花分立法 法律名称 发南时间 实地时可 《中华人长共和国反间覆达) 3014.11.01 204.11.0m (中华人民共和回国家安全法(2如5)】 3015.m.01 2015.0m.01 《中华人民共胸国反恐的主义法) 205.12.27 2016.0m.07 《中华人民共和国境外丰我府塑啊提内话动符程法】 30]6.0M.28 2017.01.0m (中年人民共和对交通达) 2016.月.00 207.0t.0m 《中华人民共和闲网路发全) 20]6.11L.07 2017.0%.01 《中华人民共和网调家情根法) 2307.06.27 2017.06.2苏 《中华人民共和国极爱全法) 2307.09.01 201s0L.01 《中华人民其和国出可法) 20]19.10.25 2300l.0m (中华人民其和国香港特别行战风性护国家发全法) 201.06.30 20006.30 (中怀人民共和闲出▣管树法 30m.10.17 20012.00 《中华人民共和国国防法修订)》 20m.12.25 221.0t.01 《中华人民共和国生物安全法) 30.10.17 221.04.15 《中华人民其利国反外回制授法】 202L.06.10 221.06.10 重参见下志期：《总体国家安全观状前化92)，《江南壮公积学限)面16年第1病，第9面. 色参见能胜强：《它“息体国家或全藏混域下的国家安全法竹准授)，载（上为成达学院学显）川8年第4期，笔4-所气 3参见第水罪，李明：（论完吾我国国家安全法非体系约两》，银《针虎我法大学学餐）山年第2周，第12-1真。 46
势和既成格局”的伞状结构。① 魏胜强认为我国国家安全法律制度体系“远没有建立”,横向上非传统 安全领域立法与传统安全领域立法数量上不对称,“存在着比较大的立法空缺”;纵向上国家安全立法 需要“专业化、精细化”,现有法律法规的位阶有提升的空间。② 郭永辉、李明立足我国国家安全法律制 度建设实际,从立法空白、法律内容不完善、法律效力衔接存在冲突、未形成国家安全法有效体系等方 面展开评析,建设性提出完善我国相关法律体系的具体路径。③ 二、正视国家安全法律制度体系的构建目标与现实之间的差距 体系化是立法者的理想追求状态,其能为执法、司法、守法带来明确完整的预期,予以社会管理者 和被管理者行为指引、预测、教育、评价等诸种便利,也是权衡国家治理法治化水平的一项重要指标。 构建国家安全法律制度体系的目标是要依据《宪法》,落实“总体国家安全观”的要求,形成覆盖国家安 全各相关领域,在国家安全法律制度体系内部所统领的各单行法律之间能够融通自洽,与体系外部各 法律制度能够有机衔接的法律制度体系。 按照这个目标看,当前的国家安全法律制度体系虽已初具规 模,但与理想完备的国家安全法律制度体系相比,仍有很大差距。 从国家安全法律制度体系的实施方 式上看,在国家安全法律制度体系的立法、执法、司法层面,仍有可以加强和完善之处。 (一)立法层面 国家安全法律制度体系不仅仅体现在具有内容上的相关性,而且在逻辑上和学理上被归为体系, 更可表现为一个以《国家安全法》为核心,可以自成一体的法律部门,甚至未来将国家安全法律法典 化。 从“总体国家安全观”提出以来的立法实践上看,我们可以看到立法者通过积极推动立法,填补国 家安全领域法律缺失的空白所做的努力,如下表所示: 表 1:总体国家安全观提出后国家安全领域部分立法 法律名称 发布时间 实施时间 《中华人民共和国反间谍法》 2014. 11. 01 2014. 11. 01 《中华人民共和国国家安全法(2015)》 2015. 07. 01 2015. 07. 01 《中华人民共和国反恐怖主义法》 2015. 12. 27 2016. 01. 01 《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》 2016. 04. 28 2017. 01. 01 《中华人民共和国国防交通法》 2016. 09. 03 2017. 01. 01 《中华人民共和国网络安全法》 2016. 11. 07 2017. 06. 01 《中华人民共和国国家情报法》 2017. 06. 27 2017. 06. 28 《中华人民共和国核安全法》 2017. 09. 01 2018. 01. 01 《中华人民共和国密码法》 2019. 10. 26 2020. 01. 01 《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》 2020. 06. 30 2020. 06. 30 《中华人民共和国出口管制法》 2020. 10. 17 2020. 12. 01 《中华人民共和国国防法(修订)》 2020. 12. 26 2021. 01. 01 《中华人民共和国生物安全法》 2020. 10. 17 2021. 04. 15 《中华人民共和国反外国制裁法》 2021. 06. 10 2021. 06. 10 46 西南政法大学学报 2022 年第 4 期 ① ② ③ 参见李志鹏:《总体国家安全观法治化刍议》,载《江南社会学院学报》2016 年第 1 期,第 9 页。 参见魏胜强:《论“总体国家安全观”视域下的国家安全法治建设》,载《上海政法学院学报》2018 年第 4 期,第 54-56 页。 参见郭永辉、李明:《论完善我国国家安全法律体系的路》,载《甘肃政法大学学报》2021 年第 2 期,第 12-21 页
南套拥论国家发全法除制魔的体系化构电 法律名称 发布时同 实地时国 《中字人民共和四数据安全读】 2321.0610 221.m.0 《中华人民其和击地闪界法)】 302L.1n.23 222.0l.00 《中华人民拔和网反有州识起法】 2001.12.24 222.05.01 由于立法准备时间相对较短政策性强.内容多表现为钢领性条款，在制定法律的过程中，立法者 领向于在具体条款上做总括式或宜示性的规定，同时预皙接口，通过后续的立法话动或下位法的制定， 实现法律的自我完善。最典型体现在《国家安全法》作为一部关于国家安全的总体性法律，力图覆盖 国家安全的方方面面，虽然失之于细节，们通过设置接口，做到了内部的自生性与外部的衔接性，已经 衍生出若干部新的法律。同样如（网络安全法》第四章提及的网洛信息安全，也是（网络安全法》本身 所无法完全覆盖的，但通过设置专章做总体性规定作为未来创设法律的接口，为后来的（个人信息保护 法》与（数据安全法》出台莫定了基留。 因此在这种从总体法到领域法，从一般法到特法的这法过程中，不能满足于表面上法律缓城类 别的完备，更重要的是要鉴动下位立法不断地跟进。 (二)司法基而 在可法层面，国家安全法律制度的体系化构建，一是要注意与外部法律部门的衔接性：二是在自身 内部要实现法律的可诉性。 在外部方面，要在有中国特色的社会主义法律体系内实观与其他部门法的有效衔接，特别是在司 法层面上与相关的实体法和程序法的有效衔接。如前所述.国家安全法律制度体系构建上的由上至下 和面留接口的特征，使得相继出台的法律之间的衔接存在一定的闲难。如《反间藻法》第38条对五种 问课行为进行了定义，与刑法第110条第11山条对同漆罪等罪名的规定相比，扩大了问课行为主体的 范围.其体可以细分为三类主体和准三类主体，其他间课行为与（利法）的相应条款相比也出现一定程 度的扩张，并加人了兜性的条款.但缺乏对间溪等概念的定义，因国需要进一步厘清两部法律的差 异，以统一诉讼的依据。 在内部方面，国家安全法律体系内的法律条文要具体明确，具有可诉性。在国家安全法律制度体 系中各领装法律的编纂上，相当一部分法律条文是对政策性语言的引用，成为宜示性条款。在司法诉 讼中，此类法条不便于援引，难以达到定粉止争的司可法效果。如《反外国制裁法》第13条和第15条中 的危害我国主权安全"的，表述只是对于可依据法律和采取必要反制措催条件的陈述，不具有可 诉性。由于该法第7条只明确了国务院有关部门依据孩法第4条至第6条规定作出的决定是最终决 定，那么假定实我中有关部门依据该法第13条的规定对危害我国主权安全、发展利益的行为采取了 反制措座，此时是杏可诉如何诉讼都不明确。 (三)抗法层而 在执法层面要完善国家安全法律执法的组织形态，做到权责明确，条文规范，以确保法律的有效执 行，具体面言： 第一，在执法权力的设定上，对执法主体应进一步明确，特别是涉及多个执法主体时，如何明确界 定各个执法主体的权限仍具有挑战性。以下选取《国家安全法》《反间藻法)（反恐怖主义法》（境外幸 政府组织境内活动法》（国家情服法》为例，考察各法律条文对执法主体的规定，如下表所示： 47
法律名称 发布时间 实施时间 《《中华人民共和国数据安全法》 2021. 06. 10 2021. 09. 01 《中华人民共和国陆地国界法》 2021. 10. 23 2022. 01. 01 《中华人民共和国反有组织犯罪法》 2021. 12. 24 2022. 05. 01 由于立法准备时间相对较短,政策性强,内容多表现为纲领性条款,在制定法律的过程中,立法者 倾向于在具体条款上做总括式或宣示性的规定,同时预留接口,通过后续的立法活动或下位法的制定, 实现法律的自我完善。 最典型体现在《国家安全法》作为一部关于国家安全的总体性法律,力图覆盖 国家安全的方方面面,虽然失之于细节,但通过设置接口,做到了内部的自生性与外部的衔接性,已经 衍生出若干部新的法律。 同样如《网络安全法》第四章提及的网络信息安全,也是《网络安全法》本身 所无法完全覆盖的,但通过设置专章做总体性规定作为未来创设法律的接口,为后来的《个人信息保护 法》与《数据安全法》出台奠定了基础。 因此,在这种从总体法到领域法,从一般法到特别法的立法过程中,不能满足于表面上法律领域类 别的完备,更重要的是要推动下位立法不断地跟进。 (二)司法层面 在司法层面,国家安全法律制度的体系化构建,一是要注意与外部法律部门的衔接性;二是在自身 内部要实现法律的可诉性。 在外部方面,要在有中国特色的社会主义法律体系内实现与其他部门法的有效衔接,特别是在司 法层面上与相关的实体法和程序法的有效衔接。 如前所述,国家安全法律制度体系构建上的由上至下 和预留接口的特征,使得相继出台的法律之间的衔接存在一定的困难。 如《反间谍法》第 38 条对五种 间谍行为进行了定义,与刑法第 110 条、第 111 条对间谍罪等罪名的规定相比,扩大了间谍行为主体的 范围,具体可以细分为三类主体和准三类主体,其他间谍行为与《刑法》的相应条款相比也出现一定程 度的扩张,并加入了兜底性的条款,但缺乏对间谍等概念的定义,因而需要进一步厘清两部法律的差 异,以统一诉讼的依据。 在内部方面,国家安全法律体系内的法律条文要具体明确,具有可诉性。 在国家安全法律制度体 系中各领域法律的编纂上,相当一部分法律条文是对政策性语言的引用,成为宣示性条款。 在司法诉 讼中,此类法条不便于援引,难以达到定纷止争的司法效果。 如《反外国制裁法》第 13 条和第 15 条中 的“危害我国主权安全……”的,表述只是对于可依据法律和采取必要反制措施条件的陈述,不具有可 诉性。 由于该法第 7 条只明确了国务院有关部门依据该法第 4 条至第 6 条规定作出的决定是最终决 定,那么假定实践中有关部门依据该法第 13 条的规定对危害我国主权、安全、发展利益的行为采取了 反制措施,此时是否可诉、如何诉讼都不明确。 (三)执法层面 在执法层面要完善国家安全法律执法的组织形态,做到权责明确,条文规范,以确保法律的有效执 行,具体而言: 第一,在执法权力的设定上,对执法主体应进一步明确,特别是涉及多个执法主体时,如何明确界 定各个执法主体的权限仍具有挑战性。 以下选取《国家安全法》《反间谍法》《反恐怖主义法》《境外非 政府组织境内活动法》《国家情报法》为例,考察各法律条文对执法主体的规定,如下表所示: 47 肖君拥 论国家安全法律制度的体系化构建