JOURNAL OF NANING UNNERSITY (Fh loxophy Humanites and SocialSciences Nol 2009 ·中国经济转型与发展研究· 改革开放三十年中国环境保护政策演变 周宏春1季曦2 (1国务院发展研究中心社会发展研究部.北京100010 2北京大学经济学院经济与人类发展研究中心，北京100871) 摘要：环境问题是社会经济发展的产物，环境保护政策是解决环境问题的关键。改革开放 30年来，我国环境保护政策在应对日益复杂的环境形势中不断深化发展，相关法律法规不断完 善，经济手段和政策在环保中开始发挥作用，环境保护政策开始强调“人文关怀”的回归环保理念 逐步深入人心，经过30多年的努力，我国经济产出的污染排放强度不断减少，面向未来的环境 问题，我国的环境保护政策制定应该充分吸取历史的经验和教训，始终坚持“人文关怀”，坚持“发 展”的思路，在吸收国外环保经验的同时，充分认识我国自身的环境问题特征，更灵活地运用经济 手段和制度，在政府主导的前提下更广泛调动社会各方面的力量， 关键词：改革开放30年：环境保护：政策 改革开放30年，中国经济一直维持着快速发展的势头，然而环境问题也始终伴随着经济社 会发展的全过程。随着工业化、现代化、城市化进程的加快，大气污染、水质污染、固体废弃物污 染等发达国家上百年工业化进程中分阶段出现的各种环境问题在我国集中显现，并危及我国经 济、社会、政治、健康和生态的安全。环境问题是典型的“外部性问题”，多为“市场失灵”所致。 因此，政府在解决环境问题中扮演着不可替代的作用。经过30多年的努力，我国环境保护的制 度建设取得较大进展为未来环境质量的改善奠定了良好的基础。然而由于我国人口众多、人均 资源匮乏、生态环境脆弱等特殊国情，中国环境保护仍然面临着许多挑战。本文总结了改革开放 30年来我国环境保护政策发展的每个阶段的特征和不足，归纳环境保护工作所取得的经验和教 训，并以史为鉴，从环保理念到环保政策以及环境治理措施等方面提出自己的看法，从而为我国 未来环境保护工作的开展提供可参考的建议。 一、中国环境保护政策的发展及其主要特征 环境保护是我国最早受国际影响的领域之一。随着中国在联合国席位的恢复以及中日、中 美的建交，中国环境保护工作无论是从理念、政策还是防治措施等方面都走上了一条受国际影响 的、政府主导（自上而下的颇具中国特色的道路。 (一)中国环境保护的开创阶段：改革开放前 建国之初，环境并未成为我国的问题。“一五”计划时期国家优先发展重工业，虽然尽力注 意产业布局并有计划地采取防治措施(《中国环境保护行政二十年》编委会，19943，但是大跃 进时期“五小”企业遍地开花，同时文革期间受“变消费城市为生产城市”的政策引导，城市工业 开始大规模发展，环境问题逐渐显现。 31 ?1994-2015 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
JOURNALOFNANJINGUNIVERSITY (Philosophy, HumanitiesandSocialSciences)№1, 2009 ·中国经济转型与发展研究 · 改革开放三十年中国环境保护政策演变 周宏春 1 季 曦 2 (1 国务院发展研究中心 社会发展研究部, 北京 100010; 2 北京大学经济学院 经济与人类发展研究中心, 北京 100871) 摘 要:环境问题是社会经济发展的产物 , 环境保护政策是解决环境问题的关键。 改革开放 30年来, 我国环境保护政策在应对日益复杂的环境形势中不断深化发展。 相关法律法规不断完 善, 经济手段和政策在环保中开始发挥作用, 环境保护政策开始强调“人文关怀”的回归, 环保理念 逐步深入人心。 经过 30多年的努力, 我国经济产出的污染排放强度不断减少。 面向未来的环境 问题, 我国的环境保护政策制定应该充分吸取历史的经验和教训, 始终坚持“人文关怀” , 坚持“发 展”的思路, 在吸收国外环保经验的同时, 充分认识我国自身的环境问题特征, 更灵活地运用经济 手段和制度, 在政府主导的前提下更广泛调动社会各方面的力量。 关键词:改革开放 30年;环境保护;政策 改革开放 30年,中国经济一直维持着快速发展的势头, 然而环境问题也始终伴随着经济社 会发展的全过程 。随着工业化 、现代化、城市化进程的加快 ,大气污染、水质污染、固体废弃物污 染等发达国家上百年工业化进程中分阶段出现的各种环境问题在我国集中显现 ,并危及我国经 济、社会 、政治、健康和生态的安全 。环境问题是典型的 “外部性问题”,多为 “市场失灵”所致。 因此 ,政府在解决环境问题中扮演着不可替代的作用。经过 30多年的努力 ,我国环境保护的制 度建设取得较大进展,为未来环境质量的改善奠定了良好的基础。然而由于我国人口众多、人均 资源匮乏、生态环境脆弱等特殊国情,中国环境保护仍然面临着许多挑战。本文总结了改革开放 30年来我国环境保护政策发展的每个阶段的特征和不足 ,归纳环境保护工作所取得的经验和教 训,并以史为鉴,从环保理念到环保政策以及环境治理措施等方面提出自己的看法,从而为我国 未来环境保护工作的开展提供可参考的建议。 一 、中国环境保护政策的发展及其主要特征 环境保护是我国最早受国际影响的领域之一。随着中国在联合国席位的恢复以及中日、中 美的建交,中国环境保护工作无论是从理念 、政策还是防治措施等方面都走上了一条受国际影响 的、政府主导(自上而下)的颇具中国特色的道路 。 (一)中国环境保护的开创阶段:改革开放前 建国之初,环境并未成为我国的问题。 “一五”计划时期国家优先发展重工业 ,虽然尽力注 意产业布局并有计划地采取防治措施 (《中国环境保护行政二十年》编委会, 1994:3),但是大跃 进时期“五小”企业遍地开花,同时文革期间受 “变消费城市为生产城市”的政策引导,城市工业 开始大规模发展 ,环境问题逐渐显现。 31
随着国内污染事件的频频发生以及国外环境保护运动的推进我国开始逐渐重视环境保护。 京大学 1972年国内发生了诸如大连湾污染、北京鱼污染、松花江水系污染等几起较大的污染事件：同年， 中国代表团参加了在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议，会议上提到的国外环境问题的严 报 峻性对我国环境保护的制度设计、污染治理和环境管理等产生了重大影响。环境问题开始引起 学 中央的重视我国环境保护由此进入开创阶段。主要标志有以下几个方面。第一，“三同时”制度 人 的提出。1972年6月，国务院首次提出“三同时”制度.①1973年，第一次全国环境保护会议进一 文 步重申了“三同时”制度，并通过了《关于保护和改善环境的若干规定（试行）》后国务院以国发 学 〔1973〕158号文批转。这是我国第一个由国务院批转的环境保护文件。第二，限期治理问题的 社 提出。193年，国家计委提出：对污染严重的城镇、工矿企业、江河湖泊和海湾，要一个一个地提 学 出具体措施，限期治理好。1978年，国家计委、国家经委和国务院环境保护领导小组共同制定了 中国第一批限期治理严重污染环境的重点工矿企业名单。第三，环保机构的建立。根据国务院 158号文关于“各地区、各部门要设立精干的环境保护机构，给他们以监督、检查的职权”的规定， O 各地区各部门陆续建立环保机构。1974年，经国务院批准成立国务院环境保护领导小组。第四， 九 环境保护规划的编制。1974一1976年，国务院环境保护领导小组提出“5年控制，10年解决”的规 第 划目标。1975年，小组要求各地区、各部门把环境保护纳入长远规划和年度计划。1976年，《关 于编制环境保护长远规划的通知的文件要求把环境保护纳入国民经济的长远规划和年度计划 (国家环境保护局办公室，198872，成为环保规划的依据。第五，法规的逐步形成。1973年4月 我国颁布了《关于进一步开展烟肉除尘工作的意见，1月颁布了我国第一个环境标准《工业“三 废”排放试行标准》之后的几年内又陆续颁布了《中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定》 等政策法规：1978年，我国宪法第一次对环境保护作出规定，规定“国家保护环境和自然资源， 防止污染和其他公害”，为环境保护法制化建设奠定了基础。第六，群众运动的兴起。正如一些 环保文献中描述的：“发动群众组织社会主义大协作开展综合利用”、“开展消烟除尘的群众运 动”等国家环境保护局办公室，1988)。通过群众运动进行环境保护是计划经济时代的特征，也 成为我国开展环境保护工作初期的一大特色。 从总体上看，改革开放之前我国环境状况是好的，环境污染并没有成为我国经济社会发展中 的大问题。当然，在1978年之前我国污染物治理率也不高，这有三个方面的原因。第一，人们环 境保护意识差。“环境污染是资本主义的事情，社会主义要解决吃饭问题”的说法被广泛认同。 优先发展重工业不仅牺牲了民生工业的发展，也使居民生活水平长期停滞不前。第二，环保制度 执行率偏低。1976年大中型项目“三同时”执行率为186,1977到1979年也只徘徊在40%左右。 第三，污染治理投入不足，治理滞后于污染。 (二)中国环境保护的发展时期：1979一1991年 十一届三中全会确立了全党全国的工作重点转到社会主义现代化建设。随着国家发展战略 转变，环境保护法规和政策等制度建设也开始进入发展阶段。第一，环境保护法律法规的建立。 到1991年为止，我国制定并颁布了12部资源环境法律，20多件行政法规，20多件部门规章，累计 当 颁布地方法规127件，地方规章733件以及大量的规范性文件，初步形成了环境保护的法规体 代 系，为强化环境管理奠定了法律基础张坤民200515)。第二，环境保护被确定为一项基本国 研 究 ①“三同时”制度规定“一切新建、改建和扩建的基本建设项目（包括小型建设项目）技术改造项目、自然开发项目，以及可能 列 对环境造成损害的其他工程项目，其中防治污染和其他公害的设施和其他环境保护设施。必须与主体工程同时设计、同时 施工，同时投产” 32 ?1994-2015 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
南 京 大 学 学 报 ︵哲 学 · 人 文 科 学 · 社 会 科 学 ︶ 二 〇 〇 九 年 第 一 期 当 代 研 究 系 列 随着国内污染事件的频频发生以及国外环境保护运动的推进,我国开始逐渐重视环境保护。 1972年国内发生了诸如大连湾污染、北京鱼污染 、松花江水系污染等几起较大的污染事件;同年, 中国代表团参加了在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议,会议上提到的国外环境问题的严 峻性对我国环境保护的制度设计、污染治理和环境管理等产生了重大影响。环境问题开始引起 中央的重视,我国环境保护由此进入开创阶段 。主要标志有以下几个方面。第一, “三同时”制度 的提出。 1972年 6月,国务院首次提出 “三同时”制度。 ① 1973年,第一次全国环境保护会议进一 步重申了“三同时”制度,并通过了《关于保护和改善环境的若干规定(试行)》,后国务院以国发 〔1973〕158号文批转。这是我国第一个由国务院批转的环境保护文件。第二, 限期治理问题的 提出 。 1973年,国家计委提出:对污染严重的城镇、工矿企业、江河湖泊和海湾,要一个一个地提 出具体措施,限期治理好。 1978年,国家计委、国家经委和国务院环境保护领导小组共同制定了 中国第一批限期治理严重污染环境的重点工矿企业名单 。第三 ,环保机构的建立。根据国务院 158号文关于“各地区 、各部门要设立精干的环境保护机构,给他们以监督 、检查的职权”的规定, 各地区各部门陆续建立环保机构。 1974年,经国务院批准成立国务院环境保护领导小组。第四, 环境保护规划的编制。 1974 -1976年,国务院环境保护领导小组提出“5年控制, 10年解决”的规 划目标。 1975年,小组要求各地区 、各部门把环境保护纳入长远规划和年度计划 。 1976年 , 《关 于编制环境保护长远规划的通知》的文件要求把环境保护纳入国民经济的长远规划和年度计划 (国家环境保护局办公室, 1988:72),成为环保规划的依据 。第五,法规的逐步形成。 1973年 4月 我国颁布了《关于进一步开展烟囱除尘工作的意见》, 11月颁布了我国第一个环境标准《工业“三 废”排放试行标准》;之后的几年内又陆续颁布了《中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定》 等政策法规;1978年,我国 《宪法》第一次对环境保护作出规定, 规定“国家保护环境和自然资源, 防止污染和其他公害”,为环境保护法制化建设奠定了基础。第六,群众运动的兴起。正如一些 环保文献中描述的:“发动群众,组织社会主义大协作, 开展综合利用”、“开展消烟除尘的群众运 动”等 (国家环境保护局办公室, 1988)。通过群众运动进行环境保护是计划经济时代的特征,也 成为我国开展环境保护工作初期的一大特色。 从总体上看,改革开放之前我国环境状况是好的,环境污染并没有成为我国经济社会发展中 的大问题。当然 ,在 1978年之前我国污染物治理率也不高,这有三个方面的原因。第一,人们环 境保护意识差。 “环境污染是资本主义的事情, 社会主义要解决吃饭问题 ”的说法被广泛认同。 优先发展重工业不仅牺牲了民生工业的发展,也使居民生活水平长期停滞不前。第二,环保制度 执行率偏低。 1976年大中型项目“三同时”执行率为 18%, 1977到 1979年也只徘徊在 40%左右。 第三 ,污染治理投入不足,治理滞后于污染。 (二)中国环境保护的发展时期:1979 -1991年 十一届三中全会确立了全党全国的工作重点转到社会主义现代化建设。随着国家发展战略 转变 ,环境保护法规和政策等制度建设也开始进入发展阶段。第一,环境保护法律法规的建立。 到 1991年为止,我国制定并颁布了 12部资源环境法律, 20多件行政法规 , 20多件部门规章,累计 颁布地方法规 127件,地方规章 733件以及大量的规范性文件,初步形成了环境保护的法规体 系,为强化环境管理奠定了法律基础 (张坤民, 2005:15)。第二,环境保护被确定为一项基本国 32 ① “三同时”制度规定“一切新建、改建和扩建的基本建设项目(包括小型建设项目)、技术改造项目、自然开发项目, 以及可能 对环境造成损害的其他工程项目, 其中防治污染和其他公害的设施和其他环境保护设施, 必须与主体工程同时设计、同时 施工、同时投产
策。第二次全国环境保护会议宣布环境保护是中国的一项基本国策。这对我国环保事业的发展 ◇ 产生了极其深远的影响。第三，三大政策和八大制度的形成。189年4月底召开的第三次全国 周 环境保护会议确立了环境保护的“三大政策”和“八大制度①。会议同时提出“经济建设、城乡建 等 设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展”和实现“经济效益、社会效益与环境效益的统一” 改 的“三同时三统一”环保目标以及“努力开拓有中国特色的环境保护道路”的意见。第四，环境保 革 护纳入国民经济和社会发展计划。1982年，国民经济计划改名为国民经济和社会发展计划，环境 开 保护成为“六五”计划的独立篇章。1983年以后，环境保护被写入历年政府工作报告，成为环境 放 三 保护项目实施和目标实现的重要保证。第五，环保主管部门成为国务院直属机构。1984年成立 十 国务院环境保护委员会，其职责为“研究审定环境保护方针、政策、提出规划要求，领导和组织协 年 中 调我国的环境保护工作”（曲格平，2007）。1984年底城乡建设环境保护部中的环境保护局改为 国 国家环境保护局，仍归建设部管理。1988年国务院机构改革，国家环保局从城乡建设环境保护部 环 境 中分出，作为国务院直属机构，以加强全国环境保护的规划和监督管理。第六，环境教育的全面 保 开展。1980年国务院环境保护领导小组与有关部门研究制定环境教育发展规划草案)》并纳 护 政 入国家教育计划。1981年国务院环境保护办公室提出把环境教育工作作为培训干部的一顶内 策 容，并在秦皇岛成立环境管理干部学校。1990年国务院要求宣传教育部门应当把环境保护的宣 演 变 传教育列入计划。191年国家教委讨论把环境科学列入一级学科孙方明，2000，。所有这些都 标志着我国环境教育发展迅速，并朝着制度化、正规化、法制化方向发展。 总之，这阶段环境污染开始显现，以城市河流水质变差最为典型。环境损失占GP的比重 约为10一17%厉以宁等，2004105)。部分污染物排放量超过环境承载力，例如1991年我国总 排放量达到1622万吨（尚未包括乡镇工业排放，超过了我国生态承载容量所能承受的最大值 1620厅吨任金南，200468一69)。环境质量恶化的原因众多，我们将在下面进一步讨论. 三环境保护的加快发展阶段：1992一2002年 1992年邓小平“南巡”讲话后，中国环境保护进入加快发展阶段。第一，环境保护纳入中央 人口工作座谈会的议题。1991年，针对我国经济社会发展中不断累积的人口资源环境矛盾，江泽 民同志建议“两会”期间召开“中央人口资源环境工作座谈会”。座谈会最初的名称为“中央计划 生育工作座谈会”1997年将环境保护纳入议题，1999年正式更名为“中央人口资源环境工作座 谈会”。1999年江泽民同志在座谈会上指出：必须从战略的高度深刻认识处理好经济建设同人 口、资源、环境关系的重要性。2000年的座谈会上江泽民同志又提出：必须始终把经济发展与人 口资源环境工作紧密结合起来，统筹安排协调推进。第二，环境立法进程加快。1992年后，我国 先后制定出台了《情洁生产促进法》等5部新法律修改了《大气污染防治法等3部法律，国务 院制定或修改了《自然保护区条例等20多件环境法规。制定和修改环境标准00多项。第三， 环境保护战略逐步转变。1992年以来先后提出《环境与发展十大对策》《21世纪议程等文 件，并在八届人大四次会议批准《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》将 环境保护纳入我国经济社会发展的整体加以统筹规划和安排。第四，提出总量控制和跨世纪绿 中 国 色工程。1996年第四次全国环境保护会议及国务院提出实现“一控双达标”目标和开展“332工 经 ①三大政策指的是：“预防为主、防治结合”、“谁污染，谁治理”以及“强化环境管理”；八项制度则包括：“三同时”制度、排污 收费制度、环境影响评价制度、环境目标责任制、城市环境综合整治定量考核制度、排污许可证制度、污染集中控制制度以 究 及限期治理制度。 33 ?1994-2015 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
◎ 周 宏 春 等 改 革 开 放 三 十 年 中 国 环 境 保 护 政 策 演 变 中 国 经 济 转 型 与 发 展 研 究 策。第二次全国环境保护会议宣布环境保护是中国的一项基本国策 。这对我国环保事业的发展 产生了极其深远的影响。第三 ,三大政策和八大制度的形成。 1989年 4月底召开的第三次全国 环境保护会议确立了环境保护的“三大政策”和 “八大制度” ①。会议同时提出“经济建设、城乡建 设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展”和实现“经济效益、社会效益与环境效益的统一” 的“三同时三统一”环保目标以及“努力开拓有中国特色的环境保护道路”的意见。第四,环境保 护纳入国民经济和社会发展计划。 1982年,国民经济计划改名为国民经济和社会发展计划,环境 保护成为“六五”计划的独立篇章。 1983年以后,环境保护被写入历年政府工作报告,成为环境 保护项目实施和目标实现的重要保证。第五,环保主管部门成为国务院直属机构 。 1984年成立 国务院环境保护委员会,其职责为“研究审定环境保护方针、政策、提出规划要求 ,领导和组织协 调我国的环境保护工作”(曲格平, 2007)。 1984年底城乡建设环境保护部中的环境保护局改为 国家环境保护局,仍归建设部管理。 1988年国务院机构改革,国家环保局从城乡建设环境保护部 中分出,作为国务院直属机构,以加强全国环境保护的规划和监督管理。第六,环境教育的全面 开展 。 1980年国务院环境保护领导小组与有关部门研究制定《环境教育发展规划(草案 )》,并纳 入国家教育计划。 1981年国务院环境保护办公室提出把环境教育工作作为培训干部的一顶内 容,并在秦皇岛成立环境管理干部学校。 1990年国务院要求宣传教育部门应当把环境保护的宣 传教育列入计划 。 1991年国家教委讨论把环境科学列入一级学科(孙方明, 2000)。所有这些都 标志着我国环境教育发展迅速 ,并朝着制度化、正规化、法制化方向发展 。 总之 ,这阶段环境污染开始显现,以城市河流水质变差最为典型。环境损失占 GNP的比重 约为 10 -17%(厉以宁等 , 2004:105)。部分污染物排放量超过环境承载力 ,例如 1991年我国总 排放量达到 1 622万吨 (尚未包括乡镇工业排放 ),超过了我国生态承载容量所能承受的最大值 1 620万吨(王金南, 2004:68 -69)。环境质量恶化的原因众多,我们将在下面进一步讨论。 (三)环境保护的加快发展阶段:1992 -2002年 1992年邓小平“南巡”讲话后,中国环境保护进入加快发展阶段 。第一,环境保护纳入中央 人口工作座谈会的议题。 1991年,针对我国经济社会发展中不断累积的人口资源环境矛盾,江泽 民同志建议“两会”期间召开“中央人口资源环境工作座谈会”。座谈会最初的名称为“中央计划 生育工作座谈会 ”, 1997年将环境保护纳入议题, 1999年正式更名为“中央人口资源环境工作座 谈会 ”。 1999年江泽民同志在座谈会上指出:必须从战略的高度深刻认识处理好经济建设同人 口、资源、环境关系的重要性。 2000年的座谈会上江泽民同志又提出:必须始终把经济发展与人 口资源环境工作紧密结合起来 ,统筹安排,协调推进。第二 ,环境立法进程加快。 1992年后,我国 先后制定出台了 《清洁生产促进法》等 5部新法律,修改了 《大气污染防治法 》等 3部法律, 国务 院制定或修改了《自然保护区条例 》等 20多件环境法规。制定和修改环境标准 200多项 。第三, 环境保护战略逐步转变。 1992年以来, 先后提出 《环境与发展十大对策 》、《21世纪议程 》等文 件,并在八届人大四次会议批准 《国民经济和社会发展“九五”计划和 2010年远景目标纲要》,将 环境保护纳入我国经济社会发展的整体加以统筹规划和安排。第四,提出总量控制和跨世纪绿 色工程。 1996年第四次全国环境保护会议及国务院提出实现 “一控双达标”目标和开展 “332工 33 ① 三大政策指的是:“预防为主、防治结合”、“谁污染, 谁治理”以及“强化环境管理”;八项制度则包括:“三同时”制度、排污 收费制度、环境影响评价制度、环境目标责任制、城市环境综合整治定量考核制度、排污许可证制度、污染集中控制制度以 及限期治理制度
南 程”等，①关闭“15小”，②提出实现环境保护目标的途径是“四个必须”③第五，利用经济手段保 李 护环境得到重视。通过产业政策、投资政策、财税政策、价格政策，进出口政策等使节约和综合利 用资源的企业受益.④第六，排污许可制度试点。1992年度，全国除西藏、青海等少数省、自治区 报 和台湾省外，均开展了排放水污染物许可证发放工作。选择太原、柳州、贵阳、平顶山、开远和包 哲 学 头6个城市开展大气排污交易政策试点工作。1993年开始在全国21个省、市、自治区试点建立 人 环保投资公司。第七，大力推进清洁生产，积极发展环保产业。1997年国家有关部门要求企业把 文 清洁生产作为污染物达标排放和总量控制的手段。《国务院关于环境保护若干问题的决定和 学 新制定、修订的有关法律法规明确提出要大力发展环保产业，并明确指出要给予环保产业减免税 社 收的政策优惠。第八，制定技术政策，以提高资源利用效率，减少废弃物排放。我国2002制定的 学 《国家产业技术政策冲明确指出要重点推进高新技术与产业化发展，用先进适用技术改造提升 传统产业。该政策在新能源技术、能源与环保、原材料、建筑业等发展方向作了规定。1996年到 2005年，国家有关部门陆续出台了多项与资源环境有关的技术政策，比如《节能技术大纲等。 九 第九，改革环境影响评价制度，企业环境目标责任制不再执行。国家环保局对建设项目环境影响 评价制度进行改革：对开发建设项目进行分类管理：引入竞争机制，试行环境影响评价工作的招 第 标制：试行环境影响“后评估”工作：推动区域环境影响评价工作。从1992年开始，国务院决定不 再推行企业升级考核评比制度，企业升级的环境保护考核相应取消。第十，推行环境标志制度。 1994年全国环境保护工作会议提出建立和推行环境标志制度。1994年5月，中国环境标志产品 认证委员会成立。1996年1月，国家环保局实施S014000系列标准的辅助机构一国家环保局 环境管理体系审核中心成立。实施环境标志制度的一个重要举措是推行①14000环境管理系 列标准。第十一，1992年成立中国环境与发展国际合作委员会。198年，国家环保局升格为国 家环保总局。第十二，环保教育进一步加强。1992年国家环保局与国家教委联合召开第一次全 国环境教育工作会议，明确提出“环境保护，教育为本”。经过多年探索，我国环境教育覆盖基础 教育、专业教育、成人教育和社会教育，基本形成了具有中国特色的环境教育体系。 这阶段，全国环境质量呈局部改善但整体恶化的态势。一些城市以及部分区域的环境问题 得到缓解但同时，环境污染却从城市向农村扩散、从东部向西部转移。公众环境意识偏低同样 是这阶段环境保护工作的难点。195年起，中华环保基金会与中国人民大学社会调查中心共同 制定了“全民环境意识调查”实施方案，研究得出的结论是：城乡居民环境知识水平较低，一般居 民对环境质量恶化的趋势感觉不明显：对全球环境问题知之甚少：大多数人认为环境保护与己有 关但对个人的努力信心不足：城乡居民环境保护行为消极，在公共场所的环境行为失当。这是 当时我国广大公众环境保护知识，意识和行为的真实体现（仲华环境保护基金会，199868一88， 四环境保护的深化发展阶段：2003年至今 进入21世纪以来，环境保护进入深化发展阶段。第一，加大执法力度。2006年，国家环保总 局和监察部发布怀境保护违法违纪行为处分暂行规定》强化国家各级行政机关和相关企业的 当 ①“一控双达标”即主要污染物排放总量控制在国家规定的指标内，直辖市及省会城市、经济特区城市、沿海开放城市和重点 代 旅游城市空气、地面水环境质量。按功能区分别达到国家规定的有关标准：“332工程”则指三湖（太湖、巢湖、滇池）.三河 研 (淮河，海河，辽河)和两区酸雨和二氧化硫污染控制区)的环境治理工程 ②“15小”指的是资源消耗高、污染严重、不符合产业政策要求的小煤窑、小炼焦、小造纸等15类小型企业， 系 ③ “四个必须”指的是：必须严格管理。必须积极推进经济增长方式的转变必须逐步增加环保投入，必须加强环境法制建设。 列 ④主要是有利于资源节约和环境保护的产业政策、给予资源综合利用企业所得税优惠，利用价格政策、调整企业行为、将环境 污染钠入消费税考虑范围，用于治污的环境保护专项资金政策以及排污收费制度等 34 ?1994-2015 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
南 京 大 学 学 报 ︵哲 学 · 人 文 科 学 · 社 会 科 学 ︶ 二 〇 〇 九 年 第 一 期 当 代 研 究 系 列 程”等 , ①关闭“15小”, ②提出实现环境保护目标的途径是“四个必须”。 ③ 第五,利用经济手段保 护环境得到重视。通过产业政策、投资政策、财税政策、价格政策、进出口政策等使节约和综合利 用资源的企业受益。 ④ 第六,排污许可制度试点。 1992年度,全国除西藏、青海等少数省、自治区 和台湾省外,均开展了排放水污染物许可证发放工作。选择太原、柳州、贵阳、平顶山、开远和包 头 6个城市开展大气排污交易政策试点工作。 1993年开始在全国 21个省 、市、自治区试点建立 环保投资公司。第七,大力推进清洁生产,积极发展环保产业。 1997年国家有关部门要求企业把 清洁生产作为污染物达标排放和总量控制的手段。 《国务院关于环境保护若干问题的决定 》和 新制定、修订的有关法律法规明确提出要大力发展环保产业,并明确指出要给予环保产业减免税 收的政策优惠。第八,制定技术政策,以提高资源利用效率,减少废弃物排放。我国 2002制定的 《国家产业技术政策 》中明确指出要重点推进高新技术与产业化发展,用先进适用技术改造提升 传统产业。该政策在新能源技术、能源与环保、原材料、建筑业等发展方向作了规定。 1996年到 2005年,国家有关部门陆续出台了多项与资源环境有关的技术政策,比如 《节能技术大纲 》等。 第九 ,改革环境影响评价制度,企业环境目标责任制不再执行。国家环保局对建设项目环境影响 评价制度进行改革:对开发建设项目进行分类管理;引入竞争机制,试行环境影响评价工作的招 标制 ;试行环境影响 “后评估”工作;推动区域环境影响评价工作 。从 1992年开始,国务院决定不 再推行企业升级考核评比制度 ,企业升级的环境保护考核相应取消 。第十 ,推行环境标志制度。 1994年全国环境保护工作会议提出建立和推行环境标志制度。 1994年 5月, 中国环境标志产品 认证委员会成立 。 1996年 1月,国家环保局实施 ISO14000系列标准的辅助机构———国家环保局 环境管理体系审核中心成立。实施环境标志制度的一个重要举措是推行 ISO14000环境管理系 列标准。第十一 , 1992年成立中国环境与发展国际合作委员会。 1998年, 国家环保局升格为国 家环保总局。第十二,环保教育进一步加强 。 1992年国家环保局与国家教委联合召开第一次全 国环境教育工作会议,明确提出 “环境保护,教育为本 ”。经过多年探索 ,我国环境教育覆盖基础 教育 、专业教育、成人教育和社会教育,基本形成了具有中国特色的环境教育体系。 这阶段,全国环境质量呈局部改善但整体恶化的态势。一些城市以及部分区域的环境问题 得到缓解,但同时,环境污染却从城市向农村扩散、从东部向西部转移 。公众环境意识偏低同样 是这阶段环境保护工作的难点 。 1995年起,中华环保基金会与中国人民大学社会调查中心共同 制定了“全民环境意识调查”实施方案,研究得出的结论是:城乡居民环境知识水平较低,一般居 民对环境质量恶化的趋势感觉不明显;对全球环境问题知之甚少;大多数人认为环境保护与己有 关,但对个人的努力信心不足;城乡居民环境保护行为消极 ,在公共场所的环境行为失当。这是 当时我国广大公众环境保护知识、意识和行为的真实体现(中华环境保护基金会, 1998:68 -88)。 (四)环境保护的深化发展阶段:2003年至今 进入 21世纪以来,环境保护进入深化发展阶段。第一,加大执法力度。 2006年 ,国家环保总 局和监察部发布 《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》,强化国家各级行政机关和相关企业的 34 ① ② ③ ④ “一控双达标”即主要污染物排放总量控制在国家规定的指标内, 直辖市及省会城市、经济特区城市、沿海开放城市和重点 旅游城市空气、地面水环境质量, 按功能区分别达到国家规定的有关标准;“ 332工程”则指三湖(太湖、巢湖、滇池)、三河 (淮河、海河、辽河)和两区(酸雨和二氧化硫污染控制区)的环境治理工程。 “ 15小”指的是资源消耗高、污染严重、不符合产业政策要求的小煤窑、小炼焦、小造纸等 15类小型企业。 “四个必须”指的是:必须严格管理, 必须积极推进经济增长方式的转变, 必须逐步增加环保投入,必须加强环境法制建设。 主要是有利于资源节约和环境保护的产业政策、给予资源综合利用企业所得税优惠、利用价格政策、调整企业行为、将环境 污染纳入消费税考虑范围、用于治污的环境保护专项资金政策以及排污收费制度等
环境责任，极大地震慑了环境保护违法违纪者。2003一2006年，国家环保总局等7部门持续开展 ◇ 覆盖全国、声势浩大的整治违法排污企业保障群众健康的专项行动。2005年1月18日，国家环 宏 保总局叫停30个违法建设项目，掀起首轮“环保风暴”。2005一2006年，查处22个违反“三同 春 等 时”制度的建设项目，2007年1月又通报了82个违反环评和“三同时”制度的违规建设项目，并 改 启动“区域限批”措施。第二，出台产业政策，贯彻落实节约资源和保护环境基本国策。206年 革 国家发改委密集出台多项规范限制高能耗、高污染行业发展政策，加强对钢铁、水泥等行业的投 开 资和贷款的控制，促进产业结构调整和优化升级。2004年，财政部、国家税务总局发布关于停止 放 三 焦炭和炼焦煤出口退税的紧急通知，成为改变出口退税的政策取向。2005年国家发改委等七个 十 部门联合发文，控制部分高耗能、高污染和资源性俩高一资产品出口，停止部分高耗能产品的 年 中 出口退税。国家将资源节约、循环经济，环境保护等列为国债投资的重点之一，支持节能、节水、 国 资源综合利用和循环经济试点项目。2007年，国家安排了230亿资金用于节能减排。近年来，国 环 境 家还安排了农村沼气建设、灌区续建配套与节水改造工程等国债投资。同时支持一批节约和替 保 代技术、能量梯级利用技术、可回收材料和回收处理技术、循环利用技术、“零排放”技术等重大技 护 术开发和产业化示范项目姜伟新等，2006)。第三，推进生态工业园和循环经济的发展。2003 政 策 年，国家环保总局要求建立循环型企业。开展物质的循环利用，能流的梯级利用，废弃物资源化， 演 形成废物和副产品的循环利用生态产业链。规范中央补助地方清洁生产专项资金的使用管理， 变 采取拨款补助办法支持石化、治金、化工，建材等重点行业中小企业实施清洁生产。截至2007 年6月底，全国共有23197家企业通过了】14001认证，推动企业在生产全过程中重视环境保 护。第四，规划环评全面实施。2005年4月13日，国家环保总局针对圆明园环境整治工程举行 了《环境影响评价法实施后的首次听证会。2006年3月，国家环保总局颁布中国环保领域第一 部公众参与的规范性文件一《环境影响评价公众参与暂行办法》.环境影响评价的宏观经济 管理“调节器”、防止环境污染和生态破坏“控制闸”、预警宏观经济发展趋势“晴雨表”的作用日 益彰显。2006年，国家环保总局经过严格审查，对受理的163件环评报告书（表做出不予批准 或缓批的决定。第五，成立区域性环境监察机构，环境保护能力得到加强。2006年国家环保总局 组建11个地方派出执法监督机构，“国家监察、地方监管、单位负责”的环境监察体制进入实施阶 段。生态环境监察试点在全国107个地区展开。初步形成全国自然保护区网络。核与辐射管理 基本处于受控状态，放射源得到初步控制。在2008年机构改革中，国家环保总局升格为环境保 护部，进入国务院组成部门。2004年6月，国家环保总局与国家统计局联合启动了绿色GDP研 究工作，并在全国10个试点省市进行了绿色国民经济核算与环境污染损失调查。GD计算方式 发生变化，政绩考核增加环保内容，地方领导干部政绩观的转变有了更大的推动力量。 二、历史的经验、不足以及未来挑战 我国并没有完全绕开“先污染后治理”的老路，但我国也走了一条跨越式的发展道路，发达 为 国 国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境污染问题在我国集中出现。然而，数据分析发现，无 经 论是从污染造成的经济损失估算，还是万元产值的污染物排放量来看，我国与发达国家同期相比 均不是最高的。 型 世界银行专家、中科院、环科院乃至绿色GDP专家组的核算结果均表明我国因环境污染造 成的损失相当于国内生产总值的3一89%，而20世纪90年代有关研究的数据显示，发达国家均在 霓 10%以上，甚至达到1%以上。我们做了1985年以来万元产值废气、废水排放量以及人均废气、 35 ?1994-2015 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
◎ 周 宏 春 等 改 革 开 放 三 十 年 中 国 环 境 保 护 政 策 演 变 中 国 经 济 转 型 与 发 展 研 究 环境责任,极大地震慑了环境保护违法违纪者。 2003 -2006年,国家环保总局等 7部门持续开展 覆盖全国、声势浩大的整治违法排污企业保障群众健康的专项行动 。 2005年 1月 18日,国家环 保总局叫停 30个违法建设项目 ,掀起首轮 “环保风暴”。 2005 -2006年, 查处 22个违反 “三同 时”制度的建设项目 , 2007年 1月又通报了 82个违反环评和“三同时 ”制度的违规建设项目,并 启动 “区域限批”措施 。第二,出台产业政策,贯彻落实节约资源和保护环境基本国策。 2006年 国家发改委密集出台多项规范限制高能耗、高污染行业发展政策,加强对钢铁、水泥等行业的投 资和贷款的控制,促进产业结构调整和优化升级。 2004年, 财政部、国家税务总局发布关于停止 焦炭和炼焦煤出口退税的紧急通知,成为改变出口退税的政策取向 。 2005年国家发改委等七个 部门联合发文,控制部分高耗能 、高污染和资源性(两高一资 )产品出口 ,停止部分高耗能产品的 出口退税。国家将资源节约、循环经济、环境保护等列为国债投资的重点之一, 支持节能、节水、 资源综合利用和循环经济试点项目。 2007年,国家安排了 230亿资金用于节能减排。近年来,国 家还安排了农村沼气建设、灌区续建配套与节水改造工程等国债投资 。同时支持一批节约和替 代技术、能量梯级利用技术、可回收材料和回收处理技术、循环利用技术 、“零排放”技术等重大技 术开发和产业化示范项目 (姜伟新等, 2006)。第三, 推进生态工业园和循环经济的发展 。 2003 年,国家环保总局要求建立循环型企业。开展物质的循环利用,能流的梯级利用,废弃物资源化, 形成废物和副产品的循环利用生态产业链。规范中央补助地方清洁生产专项资金的使用管理, 采取拨款补助办法,支持石化 、冶金 、化工、建材等重点行业中小企业实施清洁生产 。截至 2007 年 6月底,全国共有 23 197家企业通过了 ISO14001认证,推动企业在生产全过程中重视环境保 护。第四,规划环评全面实施。 2005年 4月 13日, 国家环保总局针对圆明园环境整治工程举行 了《环境影响评价法 》实施后的首次听证会。 2006年 3月,国家环保总局颁布中国环保领域第一 部公众参与的规范性文件——— 《环境影响评价公众参与暂行办法》。环境影响评价的宏观经济 管理 “调节器”、防止环境污染和生态破坏 “控制闸”、预警宏观经济发展趋势“晴雨表 ”的作用日 益彰显。 2006年,国家环保总局经过严格审查,对受理的 163件环评报告书(表)做出不予批准 或缓批的决定。第五,成立区域性环境监察机构,环境保护能力得到加强 。 2006年国家环保总局 组建 11个地方派出执法监督机构 , “国家监察、地方监管、单位负责 ”的环境监察体制进入实施阶 段。生态环境监察试点在全国 107个地区展开。初步形成全国自然保护区网络。核与辐射管理 基本处于受控状态,放射源得到初步控制 。在 2008年机构改革中,国家环保总局升格为环境保 护部 ,进入国务院组成部门。 2004年 6月, 国家环保总局与国家统计局联合启动了绿色 GDP研 究工作,并在全国 10个试点省市进行了绿色国民经济核算与环境污染损失调查。 GDP计算方式 发生变化,政绩考核增加环保内容,地方领导干部政绩观的转变有了更大的推动力量。 二 、历史的经验、不足以及未来挑战 我国并没有完全绕开“先污染后治理”的老路,但我国也走了一条跨越式的发展道路, 发达 国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境污染问题在我国集中出现。然而,数据分析发现,无 论是从污染造成的经济损失估算,还是万元产值的污染物排放量来看 ,我国与发达国家同期相比 均不是最高的。 世界银行专家、中科院、环科院乃至绿色 GDP专家组的核算结果均表明我国因环境污染造 成的损失相当于国内生产总值的 3 -8%,而 20世纪 90年代有关研究的数据显示,发达国家均在 10%以上,甚至达到 15%以上。我们做了 1985年以来万元产值废气、废水排放量以及人均废气、 35