得出了相似的结论。例如,经济学家埃里克·A·汉努谢克在研究 130份办学效果调查报告之后得出的结论是,用物质水准是无法 评估学生成绩好坏的。在英格兰,迈克尔·拉特及其同事对伦敦 12所中学在办学效果方面的差别进行了调查,发现这些差别与学 校楼房的大小与新旧、每平方英尺容纳学生的数量或学生与讲课 教师人数的比例都没有太大的关系。卡费高中并没有盖新楼,学 生人均费用并未增加多少,教室容纳学生的人数也没有变化 然而,卡费高中和其它类似的学校肯定发生了某种变化,不 管是什么变了,我们都很难通过对学校“客观”状况的考察去发 现这种变化 本书一开始便简述了三种普通而重要的政府组织之间的差 异,也就是官僚机构之间的差异。下一章将设法阐述这些任务相 似的机构为什么会行为各异(或者说—就以卡费高中的情况为 例—是如何改变其行为的),并总结出可以从这些例子中吸取的 经验、教训, 但是,按照这样的方法往下写并不是为了教读者如何管理军 队、监狱或学校,而是为了提醒我们自己:官僚机构是一种复杂 而多变的现象,面不是一个简单的社会范畴或政治名称。在重复 展开的关于政府应该有多大(大体上应该达到何种程度的官僚 化)的争论中,所有各方都习惯于把政府机构当作老套陈俗看待 希望政府在社会中发挥更大作用的自由派往往要么轻视官僚化管 理造成的问题,要么认为问题可以通过增加费用、建造更好的设 施、雇用更好的人员或赋予这些机构的服务对象更多的权利来解 决。主张政府在我们的生活中扮演更小角色的保守派则嘲笑自由 派对官僚机构本质错误的乐观态度,并敦促缩减官僚机构。但他 们对官僚机构的批评常常自相矛盾:“让我们减少社会福利机构 建立一支更大规模的军队。” 我们有必要认真思考这样的问题:哪些公共目标最适合于通
过公共组织实现?哪些公共目标最适合于通过私营方式实现?本 书将就此提出一些看法,总结出上述问题的答案。但是,不管公 共部门应该达到多大的规模才为合适,这个国家任何时候也不会 决定取消军队或将军队转交给私营企业。私营企业也许能更好地 管理监狱和学校,但在可以预见的将来,美和大多数其它国家 样,将充分依靠公共监狱和公立学校来实现改造罪犯和发教 育的重要目标。私营保安公司很多,而且数量在不断增加,但公 共警察机构将继续存在。国务院也许是众多关于官僚机构的笑话 的笑柄,但是干外交工作不是说笑话,其大部分工作只能由公共 官僚机构承担 察政府机构可以用两种方法:一是自上而下,二是自下而 上。大多数关于这一间题的著作以及几乎所有选举出来的官员都 弓惯于釆取第一种方法。受马克斯·韦伯影响〔近来则受商界经 济理论影响)较大的学院派一般研究的重点是政府机构的组织结 构、目的和资源,从政治角度进行研究的人则注重政府机构高层 官员的个性、信仰和所作决定。这些因素都很重要,但对它们的 份强调已使我们看不到政府机构究竟在做什么以及他们所做的 与实现目标或满足公众需要之间的关系。 有两种情况可以采用自上而下的方法,这两种情况都要求我 们知道某一机构每天在做些什么。一种情况是,一个机构致力实 现的目标精确而又具体,机构的最高官员能够十分有把握地掌握 工作的进展情况。在第九章中,我把这样的机构称作“生产型组 只”,并用社会保障总署对退体金项目的管理作为例子进行了闸 述。另-…种情况是,某一利益集团严密注视着某一机构(哪怕是 个目标模糊的机构)的工作,并很有说服力地将其作出的判断 报告给立法机关。在第五章中,我把这种情况称作“委托人政 治”并列举了过去的民用航空委员会和现在的农业稳定和保护局 两个例子 但是,许多(也许是大多数)政府机构并不符合这两种情况
尽管我们有时认为他们符合。谁都知道士兵、监狱看守和学校教 师做什么工作,所以,有关军队、监狱和学校的情况、人们感兴 趣的是它们的组织结构、经费预算和规章制度。然而,如果这 点是正确的活,那么卡费高中为什么会在没有改变其组织结构和 经费预算的情况下发生了如此巨大的变化呢?德国军队为什么能 眵在没有人力物力优势的情况下击败法国军队呢?国家教养机构 的组织结构大体上是相同的,可它们管理下的监狱却各色各样,而 这种差异并不是由经费预算高低造成的 在某些情况下,我们并不能确切了解某一政府机构人员究竟 在做什么。我们不知道,有时还担心,中央情报局的官员或毒品 管制局的特工究竞做些什么。但我们会认为,他们的行为由规章、 法律和机构的组织结构决定,所以我们可以通过改变规章、法律 和组织结构来改变他们的行为。这种观点常常指导着那些敦促进 行政府机构改组的领导人的行动。因为抱有这样的观点,那些领 导人一或评估这些领导人行动的学者一-一且发现机构改组并 没有达到他们的目的,往往就会感到意外。好几份研究报告已揭 示了机构改组的失败,这种失败许多是由于采用了自上而下的方 法去看待接受改组的机构而造成的。 例如,政治学家帕特里夏·雷恰尔曾对70年代为了改变联邦 政府在执行麻醉品管制法方面的作用而进行的机构改组进行了研 究。这次改组包括在司法部设立一个新的机构-一毒品管制局。原 来的麻醉品和危险品管理局(该机构本身则是5年前一次改组行 动的产物)并入了新的毒品管制局,海关总署的部分人员也划入 了毒品管制局的编制。这项改组计划的目的是结束海关与麻醉品 和危险品管理局之间相互竞争和任务重叠的状况,以便提高调查 大型毒品走私集团工作的效率。然而,部门之间的争斗并没有停 止,调查方法也无大的变化,因此,1981年又开始另·次机构 改组。雷恰尔对这种失败的解释是:改组之所以失败,并不是因 为改组仅仅具有门而装饰性的政治目的,也不是因为执行改组计
划的人员无能或出发点不对,更不是因为改组针对的问题是凭空 想象出来的;改组失败的原因在于其设计者没有充分了解麻醉品 管理人员的工作内容,以及他们为什么会采取这种方式而不是另 种方式, 用自下而上的方法观察官僚机构,我们就可以分析它们的管 理体制和方法与其承担的任务相适应和不相适应的程度。使用这 种方法,我们就能够解释看似令人费解的行为现象。例如 田纳西河流域管理局于30年代成立的时候,曾受到保 守派的攻击,因为它对私营电力公司々成了威胁。可几十年 之后,它又受到了自由派的批评,因为它表现得与私营公司 完全一样。为什么? 罗伯特·S·麦克纳马拉于60年代担任国防部长期间 曾增加军费,但他并没有受到高级軍官们的欢迎。而当梅尔 文·莱尔德于70年代担任国防部长期间崩减军费时,他却受 到了高级军官们的欢迎。为什么? ·在过去若干年里,国务院一直雇用苏联公民在美国驻 莫斯科大使馆里充当厨师、司机和维修工,这些人中有许多 (如果不是全部的话)是克格勃间谋。当有人建议用美国人替 换那些克格勃间谍的时候,国务院却表示反对。为什么? 美国空军如今严密把守着其对一大批洲际弹遒导弹的 控制权,而且始终在试改进这些导弹。可当初,当有关州 际弹遒导弹的建议首次提出的时侯,空军对这种导弹毫无兴 趣,甚至抱消极态度。为什么? ·美国政府希望增加妇女在造船厂工作人员中的比例 但私营造船厂比国营造船厂增加了更多的妇女职工。为什么? 每当一位新的警察局长按受任命以加强当地执法工作 的时候,当地的犯罪率很少下降,而违反交通法规的罚款单 却常常增多。为什么?
环境保护号成立之初,已对坏保问題进行研究的经济 学家几乎一致提出,减少污染最有效的办法是对污染者征收 排污费。环保局没有理厌这一建议,而是向法庭起诉污梁制 造考。为什么? 在后面几章里,我将采取自下而上的方法来分析政府机构的 工作,以解答以上提出的和其它一些令人费解的问题。我认为这 方法能够对许多在政界、法律界和学术界人土中流行的观点起 到矫正作用。但是,如果过分强调这一方法,就会使我们忽视总 统、州长、长,立法机关和法院在政策和机构方面所做的选择。 政府人员的行动自由会在很大程度上受到其政治领导人所做决定 的制约,甚至会完全由他们的决定左右。在第五部分里,我将设 法说明这点。我还将在其它章节具体说明,在什么样的条件下 官僚机构中会或多或少地出现政治倾向起主导作用的现象。我已 首先分析了军队、监狱和学校这三种重要的政府组织的情况,但 愆我已借此说明了这样一点:研究一个机构的目标、资源和组织 结构并不是-种始终非常有效的弄清其工作大容的方法。在下 章里,我将提出一些更好的方法