社保基金违规的制度分析与改革思路 郑秉文 【摘要】文章通过透视社保基金的不同违规情况，对中国社保制度存在的制 度缺陷进行分析。文章认为，社保制度设计的不科学与存在的问题是导致社保资金 违规的根本原因，主要表现为社保统筹层次太低，投资制度不合理，立法缺位等。目 前中国社保资金面临的主要是管理风险和制度风险；风险控制的关键在于改革基本 社保制度的大框架：一是要大幅调整和改造统账结合的制度结构，使其能够提高统筹 层次；二是要尽快改革基金投资制度，以提高账户资金投资收益率：三是要尽快立法， 以规范社保制度运行管理成本及其机构运行的行为。 【关键词】社保制度改革社保资金投资社保审计资本市场 【作者】郑秉文中国社会科学院拉丁美洲研究所所长、研究员。 中国社保资金违规日益成为全社会关注的焦点，然而，纵观发达经济体上百年的历史，即 使在其社保制度“不成熟”的初期，或在其人均GDP只有几千美元的历史阶段，也鲜有震动全 社会的社保资金违规记录。 2006年11月审计署对省级社保资金审计的结果①显示，有71.35亿元社保资金违规；目 前国家审计署已开始对县市级5项社保基金进行全面审计，按预定计划，到2007年底之前即 可完成；按照规律推测，这次审计结果肯定不比2006年的审计结果乐观，因为这次审计的对象 比2006年的统筹层级低，审计的险种多，范围大。鉴于目前中国社保统筹主要以县市级统筹 为主，这是在相当程度上决定这次审计结果不容乐观的一个基本根据，它带有相当的必然性。 本文试图通过对审计报告暴露的违规资金进行分门别类地分析，探寻其深层的制度根源，找出 社保资金违规案的某种必然性，进而给出规避违规风险的制度改革思路。 一、中国社保资金违规操作的主要类型 “社保基金”这个概念从广义上，即从“大社保”概念上看，可分为3个部分：一是指强制性 的基本社会保险制度的“五险”资金，即养老、医疗、失业、工伤和生育保险资金，这是中国社保 制度中的第一支柱，其投资限制非常严格，只能协议存款或购买国债。二是指第二支柱，即企 业补充养老与补充医疗保险的资金，这是自愿型的保险计划，其投资限制较少。2004年在劳 动社会保障部发布《企业年金试行办法》、《企业年金基金管理试行办法》之前基本没有什么限 ①国家审计署对29个省份和5个计划单列市（青岛、厦门，宁波、深圳、大连）的养老、医疗和失业三项基金 进行了审计。本文所用的相关数据引自国家审计署2006年第6号公告（总第18号）：《企业职工基本养老 保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金审计结果》（以下简称审计结果）。 。2· 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
社保基金违规的制度分析与改革思路 郑 秉 文 【摘 要 】 文章通 过透 视 社 保 基 金 的不 同违 规 情况 , 对 中国社 保 制 度存 在 的制 度缺 陷进 行 分 析 。 文章认 为 , 社 保 制度 设 计 的不 科 学 与存在 的 问题 是 导致 社保 资金 违 规 的根 本 原 因 , 主 要表 现 为社 保 统 筹层 次 太 低 , 投 资制度 不 合 理 , 立 法缺 位 等 。 目 前 中国社保 资金 面 临 的主要 是 管理 风 险和 制 度 风 险 风 险控 制 的关键 在 于 改革基 本 社 保 制度 的 大框 架 一 是 要大 幅调 整和 改造 统账 结合 的制度结构 , 使 其 能够 提 高统 筹 层 次 二 是 要尽 快 改革基 金 投 资制度 , 以提 高账 户资金 投 资收益 率 三 是 要 尽 快立 法 , 以规 范社 保 制度 运 行 管理 成本 及 其机构运 行 的行 为 。 【关 键 词 】 社保 制度 改革 社保 资金 投资 社 保 审计 资本 市场 【作 者 】 郑 秉 文 中国社 会 科 学院拉 丁 美 洲研 究所 所长 、 研 究员 。 中国社保资金 违规 日益 成为全社会关 注 的焦点 , 然而 , 纵 观发 达 经 济体上 百 年 的历 史 , 即 使在其社保制度 “ 不成熟 ” 的初期 , 或在其人 均 只有 几 千 美元 的历史 阶段 , 也 鲜有 震 动 全 社 会 的社保 资金 违规记 录 。 年 月 审计署 对 省级社保 资金 审计 的结 果 ①显 示 , 有 亿元社保 资金 违 规 目 前 国家审计署 已 开始对县 市级 项 社 保基 金 进 行 全 面 审计 , 按 预 定计划 , 到 年 底 之前 即 可 完成 按照规律推测 , 这 次审计结果肯定不 比 年 的审计结果乐观 , 因为这 次审计 的对 象 比 年 的统筹层级低 , 审计 的 险种 多 , 范 围 大 。 鉴 于 目前 中 国社保统筹 主要 以 县 市级 统 筹 为 主 , 这 是 在 相 当程度上 决定这 次 审计结 果 不 容乐 观 的一 个 基 本 根据 , 它 带 有相 当的必 然 性 。 本文试 图通 过 对审计报告暴露 的违 规 资金 进 行分 门别类地分析 , 探寻其深层 的制度根 源 , 找 出 社保 资金 违 规案 的某 种必 然 性 , 进 而 给 出规避违规风 险的制度改革思路 。 一 、 中国社保资金违规操作 的主要类型 “ 社 保基 金 ”这 个 概 念从 广 义 上 , 即从 “ 大 社 保 ”概 念 上 看 , 可 分 为 个部 分 一 是指 强 制性 的基 本社 会保 险制度 的 “ 五 险 ”资金 , 即养老 、 医 疗 、 失 业 、 工 伤 和 生 育 保 险资金 , 这 是 中国社 保 制度 中的第 一 支柱 , 其投 资限制非 常严格 , 只 能协 议存款或购买 国债 。 二 是 指第二 支柱 , 即企 业 补充 养老 与补 充 医疗保险的 资金 , 这 是 自愿 型 的保 险计划 , 其 投 资 限制较 少 。 年在 劳 动社 会保 障部发 布《企业 年金 试行办 法 》 、《企 业 年 金 基 金 管理试 行办法 》之 前基本 没 有什么 限 ① 国家审计署 对 个 省份和 个计划 单列 市 青 岛 、 厦 门 、 宁 波 、 深 圳 、 大 连 的养老 、 医 疗 和 失业 三 项 基 金 进 行 了审计 。 本文所用 的相关数据引 自国家审计署 年第 号公告 总第 号 《企业职工 基本养老 保险基金 、 城镇 职 工 基 本医 疗保险基金 和 失业保险基金 审计结果 以下 简称审计结果
社保基金违规的制度分析与改革思路 制，在此之后做了市场化信托制的规定；三是“全国社保基金”理事会管辖的近3000亿元，它 直属国务院，另有一整套资金融资渠道规则和市场投资规定，是战略储备资金，日前既没有支 付的使命，又与社保制度运行没有任何关系，一般人们说的社保资金不将其包括在内。从狭义 上讲，社保基金这个概念甚至也经常不包括企业年金，因为企业年金实行的也是完全市场化信 托投资制度，基本属于私人部门的事情，并且规模较小，到2006年底为910亿元。 从上面三部分资金的投资政策特点来看，“全国社保基金”和2004年以后第二支柱企业年 金市场化投资的部分，面临的主要是市场风险和运行风险，而第一支柱“五险”资金面临的则主 要是制度风险和管理风险。这是目前第一支柱社保“五险”资金与前者相比在风险管理中存在 的主要区别。随着社保资金规模的不断扩大，在监督资源既定和其他条件不变的情况下，由于 资金规模的扩大，原本潜在的矛盾和问题逐渐显性化并尖锐起来，于是违规现象便逐渐由或然 趋向于必然。 审计结果显示，违规资金可为五大类：第一类是“没有实行专户管理”，占违规资金总额的 38.02%,共计27.13亿元（其中含3.76亿元属于原行业基本养老保险统筹基金结余未移交财 政专户)：第二类是“违规投资”，占27.32%，共计19.49元（其中对外投资11.48亿元、委托金 融机构贷款未收回1.89亿元、经商办企业0.68亿元、委托金融机构贷款和对外投资等5.44亿 元)；第三类是用于弥补支付缺口，占23.39%，总计16.69亿元；第四类是用于构建办公用房和 弥补行政经费（含违规担保和其他房产与职工宿舍），占6.5%，为4.64亿元；第五类是由于管 理混乱和账目不全等原因造成的损失，这些涉嫌刑事犯罪的不到5%，约3.4亿元（国家审计 署，2006)。 上述审计结果具有相当的代表性和典型性，它至少给出两点重要结论：(1)从违规资金比 例中看出，地方政府是违规的主体。前四类违规均属地方政府行为，占违规资金总量的95% 左右，而涉及管理不规范、主要由管理水平和工作态度等非制度性因素导致的违规数量，大约 只占5%左右。(2)审计报告将1999年作为一个界限，在此之前发生的违规问题金额为23.47 亿元，占33%，此后是47.88亿元，占67%。这个界限划定的意义在于：1999年以前的违规资金 如果主要被看做是历史遗留问题的话，2000年之后出现的违规则主要是制度缺陷造成的，因为在 1999年之前，社保基金财务会计制度尚不健全，一些地方政府出于保险基金保值、增值的需要，委 托理财和投资现象比较严重，挤占挪用基金的违规很多，导致基金至今不能收回。 这两点结论性总结是非常重要的，它是对当前社保资金安全性风险的深层制度源头的一 个概括和映射。当前中国社保资金的主要风险来自于制度设计的不合理，存在许多难以克服的 障碍和弊病，由此导致了众多地方政府的道德风险，进而导致社保资金安全性威胁与丑闻几乎成 为一个“制度伴随物”。中国社保制度设计本身存在一些“内生性制度缺陷”，如果将其与国外社 保制度进行比较就会发现，这些内生性缺陷是导致违规的最大制度根源，带有一定的必然性。 二、中国社保资金违规的若干制度原因 在上述五类违规表现中，前四类属于制度设计不合理而导致的违规现象，第五类则属于管 理水平或由于制度漏洞而导致的利益输送和腐败性质的违规。 (一)社保统第层次太低 中国社保“五险”均以地方统筹为主，养老和医疗等主要险种以县级统筹为主（养老和医保 的个人账户资金除外)。早在1991年国务院颁发的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》 ·3。 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
社 保 基 金 违 规 的制 度分 析 与改革思路 制 , 在此 之后 做 了市 场化信托制 的规 定 三 是 “ 全 国 社 保 基 金 ”理 事 会 管 辖 的 近 亿 元 , 它 直属 国务 院 , 另 有一 整 套资金融资渠 道 规 则 和 市 场 投 资规定 , 是 战 略储备 资金 , 目前 既 没 有 支 付的使命 , 又 与社保制度 运行 没 有 任何关 系 , 一 般人们说 的社保 资金不 将其包 括 在 内 。 从 狭 义 上讲 , 社保基 金 这个概念 甚 至也 经 常不包括 企业 年金 , 因 为企业 年金 实行 的也 是 完全市 场 化信 托投资制度 , 基本属 于 私人部 门 的事情 , 并且 规模较小 , 到 年底 为 亿元 。 从上 面 三 部分 资金 的投 资政策特点来 看 , “ 全 国社保 基金 ”和 年 以后 第二 支 柱 企业 年 金 市 场化投 资 的部分 , 面 临 的 主要 是 市场 风 险和 运 行风 险 , 而第一 支柱 “ 五 险 ”资金 面 临 的则 主 要 是 制度风 险和管理 风 险 。 这 是 目前第一 支柱 社 保 “ 五 险 ”资金 与前者相 比在 风 险管理 中存在 的主要 区 别 。 随着社保资金 规模 的不 断扩大 , 在 监督 资源 既定 和 其他 条件不 变 的情况 下 , 由于 资金 规模 的扩 大 , 原本 潜在 的矛盾 和 问题逐 渐显性化 并尖锐起来 , 于是 违规 现象便逐 渐 由或然 趋 向于 必 然 。 审计结果 显 示 , 违 规 资金 可 为 五大类 第 一 类 是 “ 没 有 实 行 专 户 管 理 ” , 占违 规 资金 总 额 的 , 共计 亿元 其 中含 亿元属 于 原行业基本 养 老 保险统筹基金 结余未移交财 政专户 第二类是 “ 违规投 资 ” , 占 , 共计 元 其 中对外投 资 亿元 、 委 托金 融机构贷款未 收 回 亿元 、 经 商办 企业 亿元 、 委托金 融 机构 贷款和 对 外 投 资 等 亿 元 第三 类是用 于 弥补支付缺 口 , 占 , 总计 亿元 第 四类是用 于 构建办 公用 房 和 弥补 行政经 费 含 违规担保 和其他 房 产与 职工 宿 舍 , 占 , 为 亿元 第五类 是 由于 管 理 混乱和账 目不 全等原 因造成 的损 失 , 这 些 涉嫌刑 事 犯 罪 的 不 到 , 约 亿元 国家审计 署 , 。 上 述 审计结果 具有相 当的代表性 和典型 性 , 它 至 少 给 出 两 点 重 要 结 论 从 违 规 资金 比 例 中看 出 , 地方 政府是违规 的 主体 。 前 四 类 违 规 均 属 地 方 政府 行 为 , 占违 规 资金 总 量 的 左 右 , 而涉及 管理不 规 范 、 主要 由管理水平 粕工 作态 度 等 非 制度性 因 素导 致 的违 规数量 , 大约 只 占 左 右 。 审计报告将 年作为一个界 限 , 在 此 之前 发 生 的违 规 问题金 额 为 亿元 , 占 , 此后是 亿元 , 占 。 这个界 限划 定 的意 义在 于 年 以前 的违规 资金 如果主要被看做是历史遗 留问题的话 , 年之后 出现 的违规则主要是制度缺陷造成的 , 因为 在 年之前 , 社保基金财务会计制度 尚不健全 , 一些地方政府 出于保险基金保值 、 增值 的需要 , 委 托理财和投资现象 比较严重 , 挤 占挪用基金 的违规很多 , 导 致基金 至今不 能收 回 。 这 两 点结论性 总结 是非 常重要 的 , 它是对 当前社 保 资金 安 全性 风 险 的 深 层 制度 源 头 的一 个概括和 映射 。 当前 中 国社保资金 的主 要 风险来 自于制 度设计的不合理 , 存在许多难 以克服 的 障碍和 弊病 , 由此导致 了众多地方政府 的道德风险 , 进而导致社保资金 安全性威胁与丑 闻几乎成 为一个 “ 制度伴随物 ” 。 中 国社保制度设计本身存在 一些 “ 内生 性 制度缺 陷 ” , 如 果将其与 国外社 保制度进行 比较就会发现 , 这些 内生性缺陷是导致违规 的最大制度根源 , 带有一定 的必然性 。 二 、 中国社保资金违规 的若干制度原 因 在 上 述 五类违 规表现 中 , 前 四类属 于 制度 设计不 合理 而 导致 的违规现象 , 第 五类则 属 于 管 理水平 或 由于制度漏 洞 而 导 致 的利 益输送 和腐败性 质 的违规 。 一 社 保 统 筹层 次 太低 中国社保 “ 五 险 ”均 以地 方统筹为 主 , 养老 和 医疗 等主 要 险种 以县 级 统筹 为 主 养老 和 医 保 的个人账户 资金 除外 。 早 在 年 国务 院颁 发 的《关 于 企业 职工养老保险制度改 革 的决定 》
中国人口科学2007年第4期 就已提出，“要积极创造条件，由目前的市县级统筹逐步过渡到省级统筹”。然而，16年过去 了，统筹水平仍停留在县市级水平上。 县级统筹意味着实际控制社保统筹基金的真正决策者和操作者是2000多个县市地方政 府，意味着2000多个统筹单位可以将社保资金“画地为牢”，“各自为战”；情况更为严峻的是， 每个统筹单位在资金流上是“五险”资金自我封闭和独立运行，在行政管理上归属不同的“中 心”或“处”管理，就是说在“块块”为基础的县级统筹里又出现了以好几个险种为基础的“条 条”，如果再加上农村合作医疗和养老资金的独立行政管理状况，每个“块块”里（统筹单位）又 存在着多个险种的“条条”潜在“风险点”，于是从全国来看，社保资金潜在的“风险点”多达上万 个。审计结果表明，仅“没有实行专户管理”的就占违规资金总额的38.02%，这是统筹层次低 导致的最典型的违规现象，是“条块”交错的分散化和“碎片化”管理的直接结果。 地方政府作为违规主体，意味着绝大部分违纪违规的决定是由当地政府做出的。或是挪 用于扶持困难企业，或是发放各种生活补助，或是直接用于产业投资等，他们作为基金监管的 地方行政部门，既是社保制度运行的执行主体，又是资金风险的主要源头。在横向上2000多 个统筹单位存在着上万个风险点，在纵向上全国社保资金的监管层次多达4个。在县市级统 筹中（这里的“市”主要是指县级市），真正实现地级市统筹的是少数，比如江苏省徐州市直属的 5区形成市本级，其所辖的6县（市）成为6个统筹单位，于是便存在7个统筹单位（赵忠德， 2007)。这样，中国目前社保资金的纵向管理实际形成了中央、省、地市、县市一个4层级结构， 在中央监管部门对2000多个统筹单位的监管跨度里，中间隔着省和地市两级政府。 这种“4层级垂直隔级监管”和“碎片化”管理现状造成的后果主要有两个：一是纵向上信 息传递严重损失，权力过度弱化，中央政府对地方政府和劳动保障部门只具有业务指导权而无 管辖权，对地方上以政府名义违规动用社保基金的行为无从知晓。“没有实行专户管理”的占 违规资金总额的1/3强，大多是因为地方政府在多家银行多头开户造成的。二是横向上形成 的上万个“碎片”必将导致地方政府的权力绝对化、隐蔽化和政绩化，在片面追求GDP高速增 长的环境下，地方政府对其使用管理的目标就可能与中央政府的总目标发生冲突，产生背离， 他们便会采取各种办法予以变通，千方百计突破限制，以确保地方政府的经济目标。 统筹层次低意味着社保资金在使用调剂上呈地方割据状态，如果再加上社保资金征缴体 制的二元结构和“条块交织”，其形势就更为复杂①；这既是统筹层次低的一个表现，也是制度 设计上的又一个“内生性缺陷”。中国社保费征缴主体一分为二的现状在一定程度上导致资金 在归集、上解、管理、支付等诸多环节出现问题，甚至相互“扯皮”，责任不清，衔接不畅，审计结 果中指出的16.20亿社保费“代征机构未按规定时间将其转人专户”，基本属于这种情况。上 海社保案以后，进入资金专户已引起各级政府的高度重视，专户管理已成为一个政治要求，但 实际控制权还是在县市级地方政府手里，风险根源在制度设计上依然存在。 从世界范围看，无论是县级统筹水平的“块块管理”，还是社保费征缴的“二元体制”，这在 全世界100多个国家社保制度中几乎是绝无仅有的特例。全国统筹和专户管理与征缴一元化 ①所谓征缴体制的二元结构和“条块交织”是指，1999年国务院颁布实施的《社会保险费征缴暂行条例》规 定，征缴机关由省、自治区、直辖市政府自行决定，既可由税务机关征收，也可由劳动杜保经办机构征收， 随后各地政府据此先后制定了一系列办法和实施细则：从覆盖范围和征缴数量来看，目前由地税机关和 劳动社保经办部门负责征收社保费的情况均各占一半左右：其具体流程可以概括为：参保企业到社保经 办机构登记，每月如实申报保费数额，社保经办机构进行审核，税务机关（或杜保经办机构）征缴人库。 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
中国 人 口 科 学 年 第 期 就 已 提 出 , “ 要 积极 创 造 条 件 , 由 目前 的市 县 级 统 筹 逐 步 过 渡 到 省 级 统 筹 ” 。 然 而 , 年 过 去 了 , 统筹水平仍停 留在 县 市级水平上 。 县 级 统筹 意味着 实 际控 制社保统筹基 金 的真正 决 策 者 和 操 作 者是 多 个 县 市地 方政 府 , 意 味着 。。 多个统筹 单位可 以将社保 资金 “ 画 地 为 牢 ” , “ 各 自为 战 ” 情 况 更 为 严 峻 的是 , 每个统筹单位 在 资金 流 上 是 “ 五 险 ”资 金 自我 封 闭和 独 立 运 行 , 在行 政 管 理上 归 属 不 同 的 “ 中 心 ”或 “ 处 ”管 理 , 就 是 说在 “ 块 块 ” 为 基 础 的 县 级 统 筹 里 又 出 现 了 以 好 几 个 险种 为 基 础 的 “ 条 条 ” , 如果 再加 上 农 村合作 医疗 和养老 资金 的独 立 行 政 管理 状况 , 每个 “ 块 块 ”里 统筹 单位 又 存 在着 多 个 险种 的 “ 条 条 ”潜在 “ 风 险点 ” , 于是从全 国来看 , 社保资金 潜在 的 “ 风 险点 ”多达 上 万 个 。 审计结果 表 明 , 仅 “ 没 有 实行专户 管理 ”的就 占违规 资金 总额 的 , 这 是 统筹层 次 低 导 致 的最 典 型 的违 规现 象 , 是 “ 条块 ”交错 的分散化和 “ 碎片化 ”管理 的直 接结 果 。 地 方 政府 作为违 规 主 体 , 意 味着绝 大部 分违 纪 违 规 的决 定 是 由当地 政 府做 出 的 。 或是 挪 用 于扶持 困难 企业 , 或是发 放各种 生 活补助 , 或是 直接用 于 产业 投 资等 , 他 们作为基 金 监 管 的 地 方 行政 部 门 , 既 是社保制度运 行 的执行 主体 , 又 是 资金 风 险 的 主要 源 头 。 在 横 向上 多 个 统筹单位存 在着上 万 个 风险点 , 在纵 向上 全 国社保 资金 的监 管层 次多 达 个 。 在 县 市级 统 筹 中 这 里 的 “ 市 ”主要 是 指 县 级市 , 真正 实 现地级市统筹 的是少数 , 比如江苏省 徐 州 市直属 的 区 形 成 市本 级 , 其所 辖 的 县 市 成 为 个 统筹单位 , 于 是 便存 在 个 统 筹单位 赵 忠 德 , 。 这样 , 中国 目前社 保资金 的纵 向管理实 际形成 了 中央 、 省 、 地市 、 县 市一 个 层 级 结构 , 在 中央 监 管部 门对 多个统筹单位 的监管跨度里 , 中间 隔着省 和地市两 级政府 。 这 种 “ 层 级垂直隔级监管 ”和 “ 碎 片 化 ”管 理 现 状 造 成 的后 果 主 要 有 两个 一 是 纵 向上 信 息 传递严重 损失 , 权 力过度弱 化 , 中央 政府对地 方政府和 劳动保 障部 门只具有业 务指 导 权 而 无 管辖权 , 对地 方上 以政府名 义 违规 动用社 保基金 的行 为无从 知 晓 。 “ 没 有实 行专户 管理 ” 的 占 违 规 资金 总额 的 强 , 大多是 因为地 方政 府 在 多 家银行多 头 开 户 造成 的 。 二是 横 向上 形 成 的上 万 个 “ 碎 片 ”必将导 致地 方政府 的权 力 绝对 化 、 隐蔽化 和 政绩 化 , 在 片面 追求 高速 增 长 的环 境 下 , 地 方政 府对其使用 管理 的 目标 就 可 能与 中央 政府 的 总 目标 发 生 冲突 , 产 生 背 离 , 他们便 会 采取各种办 法 予 以 变 通 , 千 方 百计 突破 限制 , 以确保地方政府 的经 济 目标 。 统筹层 次 低意 味着社保资金 在 使用 调 剂 上 呈 地 方 割据状 态 , 如果再加 上 社保 资金 征 缴体 制 的二元结构 和 “ 条块交 织 ” , 其形 势就 更 为 复 杂 ① 这 既 是 统筹层 次 低 的一 个表 现 , 也 是 制度 设计上 的又 一 个 “ 内生 性缺陷 ” 。 中国社保费征缴 主体一 分为二 的现状在一 定程 度上 导 致 资金 在归 集 、 上 解 、 管理 、 支付等诸多环 节 出现 问题 , 甚 至 相 互 “ 扯 皮 ” , 责任不 清 , 衔 接 不 畅 , 审计结 果 中指 出 的 亿社保 费 “ 代征 机 构未 按 规定 时 间将其转人 专户 ” , 基 本属 于 这 种情况 。 上 海社保案 以 后 , 进 人资金 专户 已 引起各级 政府 的高度 重 视 , 专户 管理 已 成 为一 个 政 治要 求 , 但 实际控制权还 是在 县 市级地方政府手 里 , 风 险根 源 在 制度设计上 依然存在 。 从世界 范 围看 , 无论是 县 级统筹水 平 的 “ 块 块 管理 ” , 还 是 社保 费 征缴 的 “ 二元体制 ” , 这 在 全世界 多个 国家社 保制度 中几乎 是绝 无仅有 的特例 。 全 国统筹 和专户管理 与征 缴一 元化 ① 所谓征缴体制 的二元结构 和 “ 条块 交织 ”是 指 , 年 国务 院颁布实施 的《社会保 险费征 缴 暂行 条例 》规 定 , 征缴 机关 由省 、 自治 区 、 直辖市政府 自行 决定 , 既 可 由税务机关征 收 , 也 可 由劳动社保经 办机构征 收 , 随后 各地政府据此先后 制定 了一 系列 办法 和 实施 细则 从覆盖 范 围和征 缴数量 来看 目前 由地 税 机关 和 劳 动社保经 办部 门负责征收社保费 的情况均各 占一 半左右 其具体流 程 可 以 概 括 为 参保企业 到社保经 办机 构登记 , 每 月 如实 申报保 费数额 , 社保经 办机构进行 审核 , 税务机关 或社保经办机构 征缴 人 库
社保基金违规的制度分析与改革思路 体制是任何国家和任何社保模式（只有少数几个国家与一般税收混合管理）运行的一个“通则”： 在全国统筹下，社保资金由中央政府统收统支，资金集中在中央政府的一个专户里；一个专户与 一支笔管理收支是全国统筹的基本特点。在中国，即使在已完成试点的东北三省①，也没有实现 真正意义上的省级统筹，省里只具有一定的调剂权，统筹基金实际还是由市县级政府掌握。 当然，在违规动用的投资中，有许多情况是为了提高社保基金保值、增值的能力，为了提高 资金的使用效率和收益率，在主观上，其动机是良好的。 (二)投资制度不合理 1996年4月12日国务院办公厅颁发的《关于一些地区挤占挪用杜会保险基金等问题的 通报》明文规定，“社会保险基金结余主要用于购买国家债券，购买国家债券后仍有结余的应按 规定存人银行账户，不得用于其他任何形式的投资。”在此之前，《国务院关于深化企业职工养 老保险制度改革的通知》和财政部、劳动部《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行 规定》也都曾做出类似的规定。但十几年过去了，覆盖面、资金规模、市场环境和银行流动性等 内、外部条件均已发生重大变化，这样的投资规定与回报率早已不适应社保制度的要求。协议 存款和购买国债的投资限制存在两个重大问题：一是收益率太低（仅有2%一3%左右），抑制 了增值的本性，降低了参保人的替代率，影响了“门外”就业人员参保的积极性，限制了扩大社 保覆盖面工作的有效性：二是这两条投资渠道不仅收益率低，而且非常不畅通，在操作上也是 困难重重，没有制度保障，难以实现，尤其在银行流动性过剩的情况下。 “违规投资”在审计结果中之所以位居第二，达27.32%，投资制度不合理无疑是重要的原 因之一。按目前的投资规定，统筹资金和账户资金不加区分地统统被限制在协议存款和购买 国债这两个渠道里，这种统筹资金和账户资金采取“统账合一”的投资规定，是对做实账户为特 征的积累制社保制度的严峻挑战，是对统账结合制度合法性的严重质疑，远不适应社保制度部 分积累性质的要求，为社保资金违规留下了巨大的空间；为此，2000多个统筹单位为基础的地 方政府便很容易形成人格化的投资冲动，“促使”一些地方政府出于保值和增值的需要，突破投 资限制，采取一定变通的违规行为，以谋取较高的收益率，这几乎成为一个“潜规则”和公开的 秘密。很多违规操作，都或多或少可追溯到不合理的投资制度设计上。 目前中国杜保资金投资制度的严重滞后，说明中央政府至少没有承担起为社保制度制定 一个较为理性的“统账分离”投资政策和承担起为投资制度设计一套较为理想的投资工具的责 任：这样一个十几年不变的投资规定，既难以保值又难以操作，任由地方政府自行变通与解决， 是杜保资金违规的一个潜在风险。 与账户部分相比，统筹部分具有很强的再分配性质，属于国家担保的指数化待遇给付的基 本保障制度，是第一支柱中的第一层级（账户部分是第二层级），其投资渠道和资产配置应由国 家财政出面予以保证，带有“基本保证养老金”的属性。因此，任何附加强制性账户储蓄式支柱 的社保制度里，实行现收现付制的统筹部分都被授权享有一套独享、稳定、统一且具有较好收 益率的保值增值政策；这是国家举办现收现付制计划的一个基本责任。 账户部分的设立是为了强化个人的责任、加强个人缴费与收益之间的联系、实现社保制度财 务可持续性：从某种意义上说，设立账户的目的之一是为了使其能够进人市场投资渠道，所有发 ①根据国务院统一部署，2000~2004年辽宁省进行试点改革，吉林和黑龙江省随后于2005~2006年进行试点改 革。改革的主要内容之一是做实个人账户。在这些试点省份，账户资金基本实现了真正意义上省级统一管理。 ·5· 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
社保 基 金 违 规 的制度分 析 与 改革 思 路 体制是任何 国家和任何社保模式 只 有 少数几个 国家 与一 般税 收 混合管 理 运 行 的一 个 “ 通 则 ” 在全 国统筹下 , 社保资金 由中央政府统 收统 支 , 资金集 中在 中央政府 的 一个专户 里 一 个专户 与 一支笔管理收支是全 国统筹 的基本特点 。 在 中国 , 即使在 已 完成 试点 的东北 三 省 ① , 也 没 有 实现 真正意义上 的省级统筹 , 省里 只具有一定 的调 剂权 , 统筹基金实 际还 是 由市县级政府掌握 。 当然 , 在违 规动 用 的投 资 中 , 有 许 多情 况 是 为 了提高社保 基金 保值 、 增值 的能 力 , 为 了提 高 资金 的使用 效率和 收益率 , 在 主观上 , 其动机 是 良好 的 。 《二 投 资制 度 不 合理 年 月 日国务 院办 公厅 颁 发 的《关 于 一 些 地 区 挤 占挪 用 社 会 保 险基 金 等 问题 的 通 报 》明文规定 , “ 社 会保险基金 结余主 要 用 于购 买 国家债券 , 购买 国家债券后 仍有结余 的应 按 规定存人 银行账 户 , 不 得用 于 其他任何形 式 的投 资 。 ” 在 此 之 前 ,《国务 院关 于 深化 企 业 职 工 养 老保险制 度改革 的通 知 》和 财政部 、 劳动 部《关 于 加 强 企业 职 工 社 会 保 险基 金 投 资管 理 的暂 行 规定 》也都 曾做 出类 似 的规定 。 但 十 几 年过去 了 , 覆 盖面 、 资金 规模 、 市 场环境 和 银 行 流 动 性 等 内 、 外 部 条件 均 已 发 生 重 大变 化 , 这样 的投 资规定 与 回报率早 已 不适应 社保制度 的要 求 。 协议 存款 和 购 买 国债 的投 资 限制存在两 个 重 大 问题 一 是 收 益 率 太 低 仅 有 一 左 右 , 抑 制 了增 值 的本 性 , 降低 了参保人 的替代率 , 影 响 了 “ 门外 ” 就 业 人 员 参 保 的积 极性 , 限 制 了扩 大 社 保覆 盖 面 工作 的有 效 性 二 是这 两条 投 资 渠 道 不 仅 收 益 率低 , 而且 非 常 不 畅 通 , 在 操作 上 也 是 困难 重 重 , 没 有 制度保 障 , 难 以 实现 , 尤 其在 银 行 流动性过 剩 的情况 下 。 “ 违规投资 ”在 审计结果 中之所 以位居第二 , 达 , 投 资制度 不 合理无 疑 是 重 要 的原 因之一 。 按 目前 的投 资规定 , 统筹 资金 和 账 户 资金 不 加 区 分地 统 统 被 限 制 在 协 议 存 款 和 购 买 国债这 两个 渠道 里 , 这种统筹资金 和 账 户 资金采取 “ 统账合一 ” 的投资规定 , 是 对做实 账户 为 特 征 的积 累制社保制度 的严 峻挑 战 , 是 对统账结合制度 合法 性 的严重 质 疑 , 远 不适 应社 保制度部 分积 累性质 的 要 求 , 为 社 保资金违规 留下 了 巨 大 的 空 间 为此 , 多 个统 筹 单 位 为 基 础 的 地 方政府便很容 易形 成人格 化 的投 资冲动 , “ 促使 ”一 些 地方政府 出 于保值 和 增 值 的需 要 , 突破投 资限制 , 采取一 定 变 通 的违 规行 为 , 以谋取较 高 的 收 益 率 , 这 几 乎 成 为一 个 “ 潜 规 则 ” 和 公开 的 秘 密 。 很 多违规操 作 , 都或多 或少 可 追溯 到不合理 的投 资制度设计上 。 目前 中国社保资金 投资制度 的严重滞 后 , 说 明 中央 政 府至 少 没 有 承 担 起 为社保 制 度制 定 一 个较 为理性 的 “ 统账分离 ”投资政策 和 承担起为 投 资 制度 设计 一套较 为理想 的投 资工 具 的 责 任 这样一个 十几 年不 变 的投 资规定 , 既难 以 保值又难 以操作 , 任 由地 方 政府 自行 变 通 与 解 决 , 是 社保资金 违 规 的一个潜在 风 险 。 与账 户部分 相 比 , 统 筹部分具有很强 的再分配性质 , 属 于 国家担保 的指数化 待遇 给付 的基 本保 障制 度 , 是第一 支柱 中 的第一 层级 账户 部分 是第二层级 , 其投 资渠 道 和 资产配 置应 由 国 家财政 出面予 以保证 , 带有 “ 基本保证养老 金 ” 的属性 。 因此 , 任何 附加强 制性账 户 储 蓄式 支柱 的社保制度里 , 实行 现 收现付制 的统筹部 分都被 授权 享有 一 套 独 享 、 稳 定 、 统一 且 具 有 较好 收 益 率的保值增值政策 这 是 国家举 办现 收现付制计划 的一个基本 责任 。 账户部分的设立是 为了强化个人 的责任 、 加强个人缴费与 收益之 间 的联 系 、 实现社保制度财 务可持续性 从某种意义 上说 , 设立 账 户 的 目的之一 是 为 了使其能够进 人 市 场投资渠道 , 所 有 发 ① 根据国务院统一部署 , 一 年辽 宁省进 行试点改革 , 吉林和 黑龙江省 随后 于 一 年进行试点 改 革 。 改革的主要 内容之一是做实个人账户 。 在这些试点省份 , 账户资金基本实现了真正意义上省级统一管理
中国人口科学2007年第4期 达国家社保制度引入账户的目的几乎概莫能外。如果采取与统筹资金一样的投资策略就在相当 程度上失去了设立账户的目的和意义，尤其是当其投资收益率低下得不抵通胀率的时候。 (三)立法滞后与制度缺损 上述第一和第二类违规资金的制度根源分别在于统筹层次太低和投资制度不合理，而其 他三类违规资金的制度根源则主要是由于立法滞后、立法层级较低、制度缺损、执法不严等原 因造成的。 1.挪用社保资金弥补支付当期缺口，是存在认识误区和执法不严的结果。在目前的制度 架构下，几乎所有险种基金的统筹层次都在县级，这就为地方政府当出现某项险种基金头寸危 机时带来了混用透支的方便条件，造成了支出范围容易不断扩大的一个倾向，甚至相互透支和 彼此挪用，以弥补一时出现的阶段性资金缺口，正如审计结果所指出的，将养老、医疗和失业这 三项基本保险基金扩大到用于“补充医保基金”等项目的资金量竞占23.39%。在全国水平的 统筹条件下，制度抵抗风险能力较强，集合资金范围较大，社保资金的调剂方式主要是纵向的， 单项基金内部可实行全国范围的纵向调剂，自我平衡，较少采取横向的透支调剂，而在低水平 统筹条件下，其倾向性正好相反。此外，地方官员对社保基金的认识存在偏差也是一个重要原 因。由于作为违规主体，地方政府常把社保资金看做普通的公共资金，相互挪用与透支便被看 做是一个理所当然的公共行为。 2.社保资金挪用于弥补办公经费的不足，是制度缺损和预算不规范的结果。审计结果中排 在第四位的违规是动用社保资金用于弥补办公事业经费的不足。无论是挪用其购建办公用房， 还是补充办公经费，显然都是错误的。在一个规范的市场经济和公共财政体制下，社保的行政支 出费用应该纳入制度安排之中，列入财政安排之中，甚至应以立法的名义固定下来，保证行政办 公经费的充足性、透明性和规范性，以期在行政成本与社保资金之间建立起一道“防火墙”。 虽然这类违规比例较低，仅占6.5%，但它足以说明，社保制度的行政成本还没有纳入公 共财政的视野，没有认识到明确行政费用列支预算的重要性，没有料到这是一个有可能导致社 保基金产生违规挪用的原因。社会保障制度行政成本的充足性、透明性和规范性问题在中央 主管部门、省级、市县级都应予以遵守，它是社保制度安排不断走向成熟的一个标志。办公条 件不好和业务经费不足是地方社保经办机构的一个长期困惑，是导致某些地方政府违规挪用 的一个借口。挪用社保资金弥补之不足无疑是错误的，但对地方社保机构进行必要的投人，既 是中央政府的义务，也是地方政府的责任：由于地方社保系统财政紧张或认识偏差等原因，许 多地方社保经办机构存在着无偿使用参保单位提供办公用房和设备的现象，甚至个别地方政 府将本应承担的费用转嫁到社会保险基金之中。 3.管理水平不够高，诸多制度疏漏导致出现利益输送。一方面，管理混乱和账目不全等造 成损失的根本原因在于管理水平，另一方面，上述制度设计的种种不合理与不科学必然导致出 现一些制度漏洞，产生利益输送，最后导致腐败和犯罪。管理混乱，账目不全，这既可能涉及到 系统职工的管理水平，是个队伍建设与提高素质的问题，也可能涉及到工作态度，还可能涉及 到转轨时期的制度建设问题。制度不完善，程序不规范，存在诸多漏洞，必将导致决策过程中 缺乏民主化和科学化，缺乏监督与制约机制，容易滋生腐败。这类违规资金的比例虽然不到 5%,但其教训是深刻的。 三、提高统筹水平实施“两步走”战略 由于社保制度安排存在相当复杂的问题，审计结果列出的五类违规现象具有必然性，如果 ·6· 》 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
中国人 口 科 学 年 第 期 达 国家社保制 度 引人账户 的 目的几乎概莫能外 。 如果采取与统筹资金一样 的投 资策略就 在相 当 程度上 失去 了设立账户 的 目的和意义 , 尤其是 当其投资收益率低下得不抵通胀率的时候 。 三 立 法 滞后 与 制 度 缺损 上 述第一 和第 二类违 规 资金 的制度根 源 分别 在 于 统 筹层 次太低 和 投 资制度 不 合理 , 而 其 他 三类 违规资金 的制度根 源 则 主要 是 由于 立 法 滞后 、 立 法 层 级 较低 、 制度缺损 、 执法 不 严 等原 因造 成 的 。 挪 用社保 资金 弥补 支付 当期缺 口 , 是存在 认识误 区 和 执 法 不 严 的结 果 。 在 目前 的制度 架构下 , 几 乎所有 险种基金 的统筹层 次都在县 级 , 这就 为地方政府 当出现某项 险种基金 头 寸危 机 时带来 了混 用 透支 的方便条件 , 造成 了支 出范围容易不 断扩 大 的一 个倾 向 , 甚 至 相互 透支 和 彼此挪用 , 以 弥 补 一 时 出现 的 阶段性 资金 缺 口 , 正 如审计结果 所指 出 的 , 将养老 、 医 疗 和 失 业 这 三 项 基本保 险基 金扩 大到用 于 “ 补充 医保基金 ”等项 目的资金 量竟 占 。 在 全 国水 平 的 统筹条件下 , 制度抵抗风 险能力较强 , 集合资金 范 围较大 , 社保资金 的调 剂方式 主要 是 纵 向 的 , 单项 基 金 内部 可 实行全 国范 围 的纵 向调 剂 , 自我 平衡 , 较少 采取 横 向 的透 支 调 剂 , 而 在 低水 平 统筹条件下 , 其倾 向性正 好相 反 。 此 外 , 地方官员 对社保基 金 的认识存在偏差 也是 一 个 重 要 原 因 。 由于作 为违 规主 体 , 地 方政府 常把社保资金 看做普通 的公共资金 , 相互 挪用 与 透 支便被 看 做是 一 个 理所 当然 的公共行 为 。 社保资金挪用 于 弥补办公经费 的不 足 , 是制度缺损 和 预算不 规 范 的结果 。 审计结果 中排 在第四位 的违规是动用社保资金 用 于弥补 办公事业经 费 的不 足 。 无论是 挪用 其购建 办公用 房 , 还是补充办公经 费 , 显然都是错误 的 。 在一个规范的市场经济和公共财政体制 下 , 社保 的行政 支 出费用 应该纳人制度安排之 中 , 列 人 财政安排之 中 , 甚 至 应 以立 法 的名义 固定下 来 , 保证行政办 公经 费 的充足性 、 透 明性 和规范性 , 以期在行政成本与社保资金之间建立起一道 “ 防火墙 ” 。 虽 然 这类违 规 比例较低 , 仅 占 , 但 它 足 以说 明 , 社保 制度 的行政 成 本 还 没 有 纳人 公 共 财政 的视野 , 没有 认识 到 明确行政 费用 列 支预算的重要 性 , 没 有料 到这 是一 个有 可 能导 致社 保基金 产生 违规挪用 的原 因 。 社会保 障制度 行 政 成本 的充 足 性 、 透 明性 和 规 范性 问题在 中央 主 管部 门 、 省 级 、 市县 级 都应予 以遵 守 , 它 是 社 保 制 度安 排不 断走 向成熟 的一 个标 志 。 办 公条 件 不 好 和业务 经 费不 足 是地方社保经办 机 构 的一 个长 期 困 惑 , 是 导 致某些 地 方政 府 违 规 挪 用 的一个借 口 。 挪用社保资金 弥补之不 足 无疑是错误 的 , 但对 地方社保机构进行 必 要 的投 人 , 既 是 中央 政府 的义 务 , 也是地方政府 的责任 由于地 方社 保 系 统财政 紧张 或认识偏 差 等原 因 , 许 多地方社保经 办机构存在着无偿使用 参保单 位 提供 办 公用 房 和 设备 的现象 , 甚 至 个 别地 方 政 府将本 应 承担 的费用转 嫁 到社 会保险基金 之 中 。 管理水平 不 够高 , 诸多制度疏 漏导致 出现利益输送 。 一方 面 , 管理混乱 和 账 目不 全 等造 成损失 的根 本原 因在 于 管理水 平 , 另一 方 面 , 上 述 制度设计 的种 种不 合 理与不 科学必 然 导致 出 现 一 些制度 漏洞 , 产生 利益 输送 , 最 后 导 致腐败 和 犯 罪 。 管理混乱 , 账 目不 全 , 这 既 可 能 涉 及 到 系统 职工 的管理水平 , 是个 队伍建设 与提高素质 的问题 , 也 可 能涉及 到 工 作态度 , 还 可 能涉及 到转 轨时期 的制度建设 问题 。 制度不 完善 , 程 序不 规 范 , 存在诸 多 漏 洞 , 必 将导 致决 策 过 程 中 缺乏 民 主 化和科学化 , 缺乏 监 督 与制 约 机 制 , 容 易 滋 生 腐 败 。 这 类 违 规 资 金 的 比 例虽 然 不 到 , 但其教训 是深刻 的 。 三 、 提高统筹水 平 实施 “ 两 步走 ”战略 由于社 保制度安排存在相 当复杂 的问题 , 审计结果列 出 的五类违规现象具有必 然性 如果